2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要正確認(rèn)識和把握碳達(dá)峰碳中和，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機(jī)制。對我國而言，實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文將從能耗“雙控”政策歷史沿革、“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變存在的現(xiàn)實問題以及轉(zhuǎn)變之后會對鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，并對下一步鋼鐵企業(yè)如何更好應(yīng)對及開展節(jié)能降碳工作提出相關(guān)建議。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

一、“能耗雙控”政策實施背景及對鋼鐵行業(yè)發(fā)展的影響

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（一）“能耗雙控”政策實施背景 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

1. 政策發(fā)展歷程 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

“能耗雙控”全稱為實行能源消耗總量和強度雙控，從歷史沿革來看，其前身可追溯到“十一五”期間的“節(jié)能減排”政策。2006年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》通過，首次提出單位GDP能耗降低20％的約束性目標(biāo)。2011年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》通過，提出能源消費總量40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的預(yù)期性目標(biāo)和單位GDP能耗降低16％的約束性目標(biāo)。2013年1月，國務(wù)院印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，明確提出“實施能源消費強度和消費總量雙控制”的原則和目標(biāo)，首次提出“合理控制能源消費總量”的要求。2015年10月，“能耗雙控”概念在黨的十八屆五中全會上正式提出。2016年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》通過，明確能源消費總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)和單位GDP能耗降低15％的約束性目標(biāo)。2017年1月，國家能源局發(fā)布《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，將“能耗雙控”作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要約束性指標(biāo)，建立指標(biāo)分解落實機(jī)制，同時要求每季度發(fā)布能耗雙控“晴雨表”。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

經(jīng)過“十一五”和“十二五”循序漸進(jìn)的發(fā)展，“十三五”期間，我國“能耗雙控”制度正式實施，進(jìn)入“十四五”期間，隨著國家“30·60”雙碳目標(biāo)的提出，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對節(jié)能減排提出了更嚴(yán)格更全面綜合的要求，“能耗雙控”制度得到進(jìn)一步完善。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》通過，要求“十四五”期間單位GDP能耗降低13.5%，二氧低化碳排放降低18%，非化石能源占能源消費總量比重提高到20%左右。2021年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，圍繞統(tǒng)籌處理發(fā)展和減排、整體和局部、激勵和約束三個關(guān)系，提出嚴(yán)格制定各省能耗雙控指標(biāo)，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展；要求結(jié)合地方實際，差別化分解能耗雙控指標(biāo)，確保完成國家目標(biāo)任務(wù)；要求嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核，形成有效的激勵約束機(jī)制，推行用能指標(biāo)市場化交易。2021年12月，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》，根據(jù)發(fā)展新形勢新特點優(yōu)化完善“能耗雙控”政策，提出能源消費總量上允許保持合理彈性，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值增速目標(biāo)和能耗強度降低基本目標(biāo)確定年度能源消費總量目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增速超過預(yù)期目標(biāo)的地區(qū)可相應(yīng)調(diào)整能源消費總量目標(biāo)。同時提出強化能耗強度降低約束性指標(biāo)管理，要求以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合考慮發(fā)展階段等因素，合理確定各地區(qū)能耗強度降低目標(biāo)。這一改革的核心突出了強度優(yōu)先、兼顧地區(qū)差異和高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)要求。2022年3月，國務(wù)院向十三屆全國人大五次會議作《2022年國務(wù)院政府工作報告》，提出能耗強度目標(biāo)在“十四五”規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌考核，并留有適當(dāng)彈性，體現(xiàn)出立足國情，堅持穩(wěn)中求進(jìn)、逐步實現(xiàn)的原則，將使得能源消費總量控制不再是制約經(jīng)濟(jì)的因素，有利于確保能源供應(yīng)和安全，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時提出新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，明確繼續(xù)支持新能源發(fā)展，有利于推進(jìn)大型風(fēng)光電基地及其配套調(diào)節(jié)性電源的規(guī)劃建設(shè)。 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com

整體上，我國能耗雙控政策經(jīng)過長時間的發(fā)展改進(jìn)，目前仍處于持續(xù)完善的動態(tài)優(yōu)化過程中。

2. 政策效果分析 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

統(tǒng)計2005年以來我國國內(nèi)生產(chǎn)總值和能源消耗總量數(shù)據(jù)，變化趨勢如圖1所示。2005年以來，我國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，GDP和能源消費總量均呈現(xiàn)增長態(tài)勢，但由于“節(jié)能減排”、“能耗雙控”政策的落實和持續(xù)細(xì)化完善，我國能源消耗總量得到有效控制，從發(fā)展形勢看，能源消費總量的增速明顯遠(yuǎn)低于同期GDP的增長幅度。2021年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值和能源消耗總量分別為114.4萬億和52.4萬tce。以2005年數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長幅度達(dá)到510.5%（現(xiàn)價），能源消耗總量的增長幅度僅為100.5%，實現(xiàn)以較低的能源消費增長支持較高的經(jīng)濟(jì)增長。依據(jù)國家統(tǒng)計局新聞發(fā)布和統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計2012-2021年單位GDP能耗較上年下降率，詳情見下表1?？梢园l(fā)現(xiàn)，下降空間雖然逐步收窄，但我國近十年來單位GDP能耗一直處于平穩(wěn)下降態(tài)勢。 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

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圖1 2005-2020年我國能源消耗總量與國內(nèi)生產(chǎn)總值變化趨勢（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局） 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

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表1 2012-2021年單位GDP能耗較上年下降率 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

3. 政策遇到的困境 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

（1）能源消費總量管理缺乏彈性

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我國是全球最大的發(fā)展中國家，2030年之前經(jīng)濟(jì)社會還將持續(xù)保持快速發(fā)展，能源需求保持剛性增長。但隨著能耗雙控制度的實施，國家能源消耗總量得到控制，工業(yè)的發(fā)展受到一定制約，存在一些具備發(fā)展前景項目因為能耗指標(biāo)問題遲遲無法解決而無法落地的現(xiàn)象。從短期來看，能源消費總量控制與經(jīng)濟(jì)增長存在沖突，需要適度保持能耗總量控制彈性，但從長遠(yuǎn)分析，能源消費總量控制有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

（2）能耗強度下降空間收窄 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

要以較低的能源生產(chǎn)支持較高的經(jīng)濟(jì)增長，能耗強度大幅下降成為必然選擇。根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》規(guī)劃指標(biāo)，2030年能源消費總量要控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，這就意味著2021年至2030年間能源消費年均增速約1.9%。因此，能耗強度需要繼續(xù)顯著下降才能夠支撐未來十年高速的經(jīng)濟(jì)增長。然而“十一五”規(guī)劃以來，國家在能耗強度提升上已經(jīng)完成大量的工作，包括開發(fā)推廣節(jié)能技術(shù)、做好鋼鐵有色等高耗能行業(yè)的節(jié)能升級以及調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等，這意味“十四五”期間以及未來一段時間內(nèi)，國家能耗強度下降空間收窄，科學(xué)制定約束性目標(biāo)和推進(jìn)落實難度加大。

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（3）地方體系需要進(jìn)一步完善

目前能耗雙控考核體系已實行多年，各項配套政策比較完善，執(zhí)行較為順暢，但仍存在能耗雙控差別化管理措施偏少的問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)完善，比如2021年由于前期煤炭價格高漲對于電力市場的沖擊，導(dǎo)致一些雙紅省份推出限電限產(chǎn)的“一刀切”舉措。地方政府并未結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H生產(chǎn)情況，未能夠科學(xué)引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能限電，不利于工業(yè)發(fā)展，甚至造成安全事故。限電問題和“能耗雙控”政策本身沒有直接關(guān)聯(lián)，事實上，依據(jù)能耗雙控政策，政府引導(dǎo)應(yīng)該更具指向性和針對性，地方應(yīng)該更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)具體情況，后續(xù)還需要進(jìn)一步吻合和協(xié)調(diào)。

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（二）對鋼鐵行業(yè)發(fā)展的影響

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1. 引導(dǎo)鋼鐵行業(yè)健康有序發(fā)展

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2016年以來，鋼鐵工業(yè)堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，深入推進(jìn)去產(chǎn)能、去杠桿工作，不僅提前兩年完成了1.5億噸鋼鐵去產(chǎn)能目標(biāo)上限，還依法取締了1.4億噸 “地條鋼”產(chǎn)能，低效、無效產(chǎn)能出清，從源頭保證行業(yè)能夠更好綠色發(fā)展。同時在國內(nèi)市場需求推動下，粗鋼產(chǎn)量連創(chuàng)新高，2020年全國生鐵、粗鋼、鋼材產(chǎn)量分別為8.88億噸、10.65億噸和13.25億噸，同比分別增長4.3%、7.0%和10%，粗鋼產(chǎn)量再創(chuàng)10億噸以上的新高。鋼鐵工業(yè)調(diào)整升級成效顯著，滿足了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，支撐了我國工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)了民生改善和社會發(fā)展。

2021年在“能耗雙控”制度加嚴(yán)背景下，加之其他政策的組合拳，我國2021年全國粗鋼產(chǎn)量為10.35億噸，同比下降2.8%，壓減粗鋼產(chǎn)量3000萬噸，實現(xiàn)近七年來首次負(fù)增長，但實現(xiàn)行業(yè)效益創(chuàng)歷史最好水平，全年重點大中型鋼鐵企業(yè)累計營業(yè)收入6.93萬億元，同比增長32.7%。 內(nèi).容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

2. 促進(jìn)鋼鐵行業(yè)能效水平大幅提升 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

依據(jù)已發(fā)布《中國能源統(tǒng)計年鑒2020》，不難發(fā)現(xiàn)，自2015年以來，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)能源消耗總量增速明顯低于粗鋼增速，意味著鋼鐵行業(yè)能源消耗強度呈現(xiàn)穩(wěn)中下降趨勢。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

依據(jù)中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會公布數(shù)據(jù)，2021年全國重點大中型鋼鐵企業(yè)噸鋼綜合能耗為549.24千克標(biāo)準(zhǔn)煤，較2020年下降0.59千克標(biāo)準(zhǔn)煤，同比下降幅度為0.11%，和2015年相比，噸鋼綜合能耗下降比例達(dá)到4%。 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

2015～2021年重點大中型鋼鐵企業(yè)噸鋼綜合能耗變化見圖2。

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圖2 2015-2021年重點大中型企業(yè)綜合能耗趨勢圖 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

3. 對鋼鐵行業(yè)有序轉(zhuǎn)移形成較大制約 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

鋼鐵行業(yè)是高耗能、高排放行業(yè)，在能耗雙控政策背景下，一直屬于被嚴(yán)格控制的行業(yè)。目前，各地鋼鐵新項目能源消費增量被嚴(yán)格控制，尤其是搬遷或置換項目，能耗指標(biāo)不能隨產(chǎn)能轉(zhuǎn)移而同步轉(zhuǎn)移，對轉(zhuǎn)入地新增百萬級能耗指標(biāo)難度非常大，導(dǎo)致部分項目因為能耗指標(biāo)不能落地等。

各省市能耗基數(shù)是基于歷史形成的，能耗基數(shù)低的地區(qū)，能源消耗增量空間也非常有限，對于引進(jìn)一些能源消耗大、產(chǎn)出總量大的項目尤其類似鋼鐵項目難度非常大，對一些地方尋求合理轉(zhuǎn)型發(fā)展形成較大制約。

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4. 部分極端措施對鋼鐵行業(yè)造成較大傷害 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

2021年8月，國家發(fā)改委印發(fā)了《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》，青海、寧夏、廣西、廣東等省份能耗雙控目標(biāo)為一級預(yù)警。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷深入導(dǎo)致的電力需求急速膨脹，而現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)無法以“軟著陸”的方式達(dá)成能耗雙控的短期目標(biāo)，地方政府不得不采用限電等極端措施，鋼鐵企業(yè)出現(xiàn)大面積停工的現(xiàn)象。極端措施對鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生較大影響，主要體現(xiàn)在：一是安全影響。鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)工序較多、內(nèi)部介質(zhì)系統(tǒng)龐大且復(fù)雜，不同介質(zhì)、動力、物料等之間的關(guān)聯(lián)影響較大，因有煤氣（焦?fàn)t、高爐、轉(zhuǎn)爐）、氫氣等安全風(fēng)險高的介質(zhì)系統(tǒng)，限電會導(dǎo)致企業(yè)安全運行風(fēng)險加大。二是國家重點工程重大項目保供影響。限電導(dǎo)致鋼鐵企業(yè)產(chǎn)線停產(chǎn)較多，致使合同延遲交貨或毀約，其中包括國家重點工程用材需按工程進(jìn)度而未能按時產(chǎn)出，影響國家重點工程的進(jìn)度。三是經(jīng)濟(jì)影響。生產(chǎn)線不斷開開停停，會造成大量能源的浪費。因限電產(chǎn)生不正常的生產(chǎn)節(jié)奏，會導(dǎo)致設(shè)備故障率高和殘次品率增加，造成生產(chǎn)成本的增加。

二、“能耗雙控”向“碳排放雙控”政策轉(zhuǎn)變的政策背景分析

（一）政策出臺背景

能耗“雙控”已實施多年，在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、大幅提高能效方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國“雙碳”目標(biāo)的提出，對碳排放精準(zhǔn)管控提出了更高要求。推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變，將更加聚焦低碳導(dǎo)向，同時能夠有效區(qū)分清潔能源和非清潔能源使用，是精準(zhǔn)控制煤炭等化石能源增長、進(jìn)一步推動能源轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)新能源安全可靠替代的重要舉措，更是落實“雙碳”目標(biāo)的有力手段。在此背景下，習(xí)總書記多次強調(diào)，要科學(xué)考核，完善能耗“雙控”制度，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機(jī)制。

（二）政策出臺面臨的挑戰(zhàn)和困難 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

1. 碳排放管控政策基礎(chǔ)較為薄弱 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

能耗“雙控”是過去十幾年能源考核的主基調(diào)，我國已經(jīng)建立了相對完善的能耗政策基礎(chǔ)和考核機(jī)制，但碳排放管控政策基礎(chǔ)相對薄弱。我國在“十二五”規(guī)劃綱要中首次提出碳排放強度的約束性指標(biāo)，把總目標(biāo)分解至各省級地區(qū)開展碳排放強度年度考核，但未提出碳排放總量控制目標(biāo)。新形勢下，我國提出了2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的更高目標(biāo)，碳排放總量控制也成為重中之重，但相關(guān)碳排放管控政策基礎(chǔ)還未建立完善，推動碳排放“雙控”面臨較大挑戰(zhàn)。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m

2. 碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計和報送體系尚未系統(tǒng)建立

推動碳排放“雙控”政策出臺需要強有力的碳排放統(tǒng)計支撐，做好碳排放統(tǒng)計工作是前提，碳排放統(tǒng)計基礎(chǔ)直接關(guān)系到碳排放雙控目標(biāo)制定的科學(xué)性和管理考核機(jī)制制定的合理性。我國已經(jīng)開展多年的碳排放統(tǒng)計和核算工作，已初步建立了碳排放核算方法，具備一定的碳排放統(tǒng)計基礎(chǔ)，但仍存在工作機(jī)制不完善、方法體系相對落后、監(jiān)測手段難以滿足精細(xì)化管理要求等問題。目前還未建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，現(xiàn)有國內(nèi)各層級碳排放核算和報送體系有待進(jìn)一步完善，在建立健全統(tǒng)一規(guī)范的碳排放核算、報告、核查等相關(guān)技術(shù)規(guī)范，強化碳排放數(shù)據(jù)全鏈條管理方面亟待加強。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

3. 碳排放總量控制敏感性較大 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

目前，碳排放總量控制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的關(guān)聯(lián)性，而且碳排放總量很少有官方公開數(shù)據(jù)，研究機(jī)構(gòu)發(fā)布居多，發(fā)布數(shù)據(jù)存在一定差異。在當(dāng)前碳排放統(tǒng)計基礎(chǔ)薄弱、碳管控政策相對不完善的情況下，科學(xué)合理的制定碳排放總量控制目標(biāo)難度很大，敏感性很強，需要在充分考慮地區(qū)差異、產(chǎn)業(yè)差異等因素基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)的推動經(jīng)濟(jì)增長和碳排放脫鉤。 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

（三）政策出臺時間和節(jié)奏展望 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

1. 兩種政策可能會一定時間內(nèi)并存 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

根據(jù)國際經(jīng)驗，一般情況下，碳排放先達(dá)峰、能耗后達(dá)峰。能源“雙控”與碳排放“雙控”考核可能在一定時間內(nèi)并存，分為兩個階段。2030年前碳達(dá)峰階段，以能源“雙控”為主，不會過分強調(diào)能源消費總量控制，但嚴(yán)格考核能源消耗強度，以保證能源消耗強度逐年降低；碳排放“雙控”考核逐步完善，從而有效控制碳達(dá)峰前的碳排放總量。2030年碳達(dá)峰之后，能源消費總量控制指標(biāo)逐漸加強，碳排放強度指標(biāo)考核力度加強，能源“雙控”逐步轉(zhuǎn)化為以碳排放“雙控”為主。

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2. “十四五”期間開展試點可能性較大

中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)總書記強調(diào)把系統(tǒng)觀念貫穿“雙碳”工作全過程，提出要進(jìn)一步完善能耗“雙控”制度，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制；要健全“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，推動能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變。目前，國家發(fā)改委已經(jīng)在研究制定新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制相關(guān)政策，此舉被普遍認(rèn)為是“雙控”考核機(jī)制轉(zhuǎn)變邁出的重要一步，“雙控”考核機(jī)制轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，“十四五”期間宜在部分地區(qū)開展“雙控”考核機(jī)制試點較為穩(wěn)妥。 本+文+內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

3. 1~2個五年階段正式實施可能性較大 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

總結(jié)“十四五”期間能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變考核機(jī)制試點經(jīng)驗，“十五五”期間，逐步優(yōu)化健全能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變考核機(jī)制。2030年碳達(dá)峰之后，可考慮在全國正式實施能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變考核機(jī)制。總體來看，未來碳排放總量和強度“雙控”考核將逐步代替能源“雙控”考核。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

三、“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變對鋼鐵行業(yè)的影響分析

（一）有利于鋼鐵行業(yè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展

能源“雙控”考核過程中，一些地方出現(xiàn)了依靠限制能源消費和壓縮產(chǎn)能實現(xiàn)減碳的情況。能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉(zhuǎn)變，將有利于更準(zhǔn)確地識別碳排放的來源和強度，促進(jìn)終端電氣化率提升，促使各地政策向可再生能源項目傾斜，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)主動優(yōu)化工藝流程和用能結(jié)構(gòu)實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，真正實現(xiàn)以“雙碳”目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)節(jié)能減排工作，帶動鋼鐵行業(yè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。

（二）有利于鋼鐵行業(yè)雙碳工作長期穩(wěn)步推進(jìn) 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”的轉(zhuǎn)變，是對“雙控”考核機(jī)制的逐步優(yōu)化，為推進(jìn)鋼鐵行業(yè)雙碳工作提供了有力政策保障，將進(jìn)一步加深鋼鐵企業(yè)對低碳發(fā)展和碳減排重要性的認(rèn)識，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)雙碳工作考核管理機(jī)制的健全，有利于促進(jìn)鋼鐵企業(yè)積極行動，通過優(yōu)化工藝流程、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)用節(jié)能降碳技術(shù)等手段長期穩(wěn)步推進(jìn)雙碳工作。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m

（三）有利于促進(jìn)鋼鐵行業(yè)長流程向短流程有序轉(zhuǎn)變

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電爐短流程煉鋼有著很好的綠色低碳環(huán)保效應(yīng)，噸鋼碳排放比傳統(tǒng)高爐-轉(zhuǎn)爐長流程煉鋼具有明顯低碳優(yōu)勢。能源“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”的轉(zhuǎn)變，將縮小電爐鋼與轉(zhuǎn)爐鋼的綜合競爭力差異，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)更加重視碳排放總量和碳排放強度這兩個核心指標(biāo)。隨著碳排放“雙控”考核制度的不斷完善和細(xì)化，鋼鐵企業(yè)將在充分評估長、短流程投入產(chǎn)出比及兩者優(yōu)劣勢的情況下，逐步從長流程煉鋼有序轉(zhuǎn)向短流程煉鋼。

（四）有利于鋼鐵行業(yè)進(jìn)一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu) 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m

“能耗雙控”初衷是從節(jié)約能源的角度對企業(yè)用能加以限制，但“能耗雙控”考核沒有區(qū)分可再生能源和不可再生能源，單純考核能耗不能有效反映出一個行業(yè)或企業(yè)的綠色用能水平。而可再生能源在利用過程中基本不產(chǎn)生碳排放，“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變后，將大幅提升企業(yè)應(yīng)用可再生能源的動力，有利于鋼鐵行業(yè)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。鋼鐵企業(yè)應(yīng)用清潔能源將從源頭直接改變企業(yè)用能結(jié)構(gòu)，鼓勵鋼鐵企業(yè)因地制宜，充分利用風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等能源，提高新能源和可再生能源的使用占比，建議鋼鐵企業(yè)通過電力市場購買綠色電力，與能源企業(yè)合作開展“源網(wǎng)荷儲”一體化項目建設(shè)，就近大規(guī)模高比例利用可再生能源，助力企業(yè)實現(xiàn)雙碳目標(biāo)。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

（五）有利于鋼鐵產(chǎn)能有序轉(zhuǎn)移

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鋼鐵行業(yè)是高耗能行業(yè)之一，在能耗雙控政策背景下，一直屬于被嚴(yán)格控制的行業(yè)。各地鋼鐵新項目能源消費增量被嚴(yán)格控制，尤其是搬遷或置換項目，能耗指標(biāo)不能隨產(chǎn)能轉(zhuǎn)移而同步轉(zhuǎn)移，對轉(zhuǎn)入地新增百萬級能耗指標(biāo)難度非常大，很多鋼鐵項目因為能耗指標(biāo)不足不能落地等，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級因此受到制約。布局優(yōu)化是鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，是鋼鐵企業(yè)生存發(fā)展的根基。深刻理解產(chǎn)業(yè)布局的內(nèi)涵，做到產(chǎn)能布局與要素支撐同時考慮、淘汰落后與改造升級同步規(guī)劃、內(nèi)部技改和搬遷新建同等要求，既立足當(dāng)前發(fā)展，又瞄準(zhǔn)未來行穩(wěn)致遠(yuǎn)，進(jìn)而大幅提升全行業(yè)發(fā)展水平。“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變后，淡化了能源消費總量指標(biāo)，有助于鋼鐵產(chǎn)能置換項目的落地，推動行業(yè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

四、鋼鐵行業(yè)開展相關(guān)工作建議 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com

（一）密切關(guān)注政策走向，做好基礎(chǔ)工作積極應(yīng)對

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中國鋼鐵企業(yè)數(shù)量多，工藝流程、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及低碳發(fā)展水平存在較大差異。建議鋼鐵企業(yè)密切關(guān)注政策走向，夯實以下基礎(chǔ)工作： 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

一是加強鋼鐵企業(yè)低碳發(fā)展頂層設(shè)計。做好低碳發(fā)展長遠(yuǎn)謀劃，提早制定科學(xué)合理、切實可行的低碳發(fā)展目標(biāo)體系、路線圖和計劃表，找差距、挖潛力、補短板、強優(yōu)勢，研究制定企業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略重點。

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二是加強碳排放數(shù)據(jù)管理與監(jiān)測。積極開展MRV（監(jiān)測、報告、核查）能力建設(shè)，建立企業(yè)內(nèi)部的碳排放MRV制度，做好企業(yè)碳排放監(jiān)測、報告和核查工作，制定好監(jiān)測計劃。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

三是加強人才培育與團(tuán)隊建設(shè)。構(gòu)建企業(yè)低碳發(fā)展人才體系，培育和增強企業(yè)應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究能力、實踐創(chuàng)新能力和人才培養(yǎng)能力。建立健全高效的人才工作架構(gòu)和人才體制機(jī)制，打造專業(yè)人才隊伍、低碳技術(shù)創(chuàng)新平臺和人才發(fā)展環(huán)境。

四是建立完善低碳發(fā)展組織架構(gòu)。結(jié)合“雙碳”形勢要求，建立一種以“低碳”為治理核心的人與人、人與事的相互關(guān)系和組織管理形式，包括縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)、橫向部門結(jié)構(gòu)和整體組織體制。各鋼鐵企業(yè)可根據(jù)需要設(shè)立低碳發(fā)展事業(yè)部。

（二）開展碳達(dá)峰及降碳專項規(guī)劃工作 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com

在能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變之際，鋼鐵行業(yè)作為碳排放重點行業(yè)，必須在低碳發(fā)展方面積極謀劃，力爭掌握主動。建議各鋼鐵企業(yè)充分發(fā)揮“規(guī)劃降碳”的統(tǒng)領(lǐng)作用，提升企業(yè)低碳經(jīng)濟(jì)與發(fā)展綜合競爭能力。結(jié)合企業(yè)發(fā)展特點，明確制定碳排放達(dá)峰及降碳的指導(dǎo)思想、基本原則，并提出推動企業(yè)碳達(dá)峰及降碳的總體時間部署，以及支撐碳排放達(dá)峰及降碳的階段性目標(biāo)和任務(wù)。按照推動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和落實碳達(dá)峰目標(biāo)要求，結(jié)合國家政策和企業(yè)發(fā)展實際，系統(tǒng)統(tǒng)籌謀劃低碳轉(zhuǎn)型路徑及潛力，從近、中、遠(yuǎn)期不同階段明確實施路徑、潛力空間及各階段推進(jìn)重點。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

（三）開展系統(tǒng)節(jié)能診斷工作

在國家碳達(dá)峰碳中和大背景下，節(jié)能及能效提升仍是鋼鐵企業(yè)降低碳排放最直接也是最有效的手段，鋼鐵企業(yè)能效提升將是行業(yè)今后5~10年最主要的任務(wù)，也是無論應(yīng)對“能耗雙控”還是“碳排放雙控”企業(yè)都應(yīng)該主動作為的工作。作為占全國能耗總量九分之一的鋼鐵行業(yè)應(yīng)當(dāng)率先行動、主動行動，在全行業(yè)積極倡導(dǎo)所有鋼鐵企業(yè)開展“一企一策”系統(tǒng)節(jié)能診斷工作。幫助企業(yè)查找用能問題，深挖節(jié)能潛力，促進(jìn)企業(yè)實施節(jié)能改造，提升能源管理水平。各鋼鐵企業(yè)應(yīng)緊密結(jié)合國家有關(guān)政策要求，積極主動制定本企業(yè)節(jié)能診斷工作方案，早制定早受益，早實施早見效，大幅降低能源成本，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能低碳發(fā)展。

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（四）按要求規(guī)范開展節(jié)能評估和碳排放評估工作

《中華人民共和國節(jié)約能源法》明確，國家實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度。不符合強制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的項目，依法負(fù)責(zé)項目審批或者核準(zhǔn)的機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)建設(shè)。2021年，發(fā)展改革委會同有關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動重點領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見》，明確了鋼鐵行業(yè)能效標(biāo)桿水平和基準(zhǔn)水平，并提出到2025年，鋼鐵行業(yè)整體能效水平明顯提升，能效達(dá)到標(biāo)桿水平的產(chǎn)能比例超過30%的目標(biāo)。對于擬建、在建項目，推動能效水平應(yīng)提盡提，力爭全面達(dá)到標(biāo)桿水平。生態(tài)環(huán)境部已發(fā)文，將碳排放影響評價納入環(huán)境影響評價體系，并在《關(guān)于開展重點行業(yè)建設(shè)項目碳排放環(huán)境影響評價試點的通知》已明確提出，在河北、浙江、山東、重慶四省份鋼鐵行業(yè)開展碳排放環(huán)境影響評價試點工作。試點省份內(nèi)鋼鐵企業(yè)積極配合開展試點工作，試點外鋼鐵企業(yè)也要做好基礎(chǔ)工作，熟悉碳排放評價主要內(nèi)容，提前做好準(zhǔn)備。

對于新建擴(kuò)建和產(chǎn)能置換鋼鐵項目，建議鋼鐵企業(yè)委托權(quán)威第三方咨詢機(jī)構(gòu)開展節(jié)能評估和碳排放評估工作，從工藝方案、總圖布置、用能設(shè)備和工序節(jié)能降碳等方面開展全方位節(jié)能評估和碳排放評估，保障新建項目全面達(dá)到能效標(biāo)桿水平。（冶金工業(yè)規(guī)劃研究院院長 范鐵軍）

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