一起行政處罰案件引發(fā)爭議，企業(yè)和執(zhí)法人員各執(zhí)一詞

建設項目違反“三同時”事實如何認定？

 

2018年6月27日，江蘇省射陽縣環(huán)保局接到群眾舉報，執(zhí)法人員對某魚箱加工廠進行現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，該廠魚箱加工項目未報批環(huán)境影響評價文件即擅自建成，且未配套建設環(huán)境噪聲、大氣等污染物所需的環(huán)境保護設施，于2001年3月投入生產(chǎn)。射陽縣環(huán)保局依據(jù)國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的規(guī)定，做出《行政處罰事先（聽證）告知書》，責令其改正，并擬罰款20萬元。

處罰告知書發(fā)出后，該企業(yè)申請聽證。聽證中，該企業(yè)認為，他們已經(jīng)建設了環(huán)境保護設施，采取了環(huán)保措施，包括關門作業(yè)，盡量減少大氣污染物排放，配備了等離子切割機械，用于切割時降低噪聲，對周圍環(huán)境沒有造成影響，因此不應當適用國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的處罰規(guī)定。

環(huán)境執(zhí)法人員認為，該企業(yè)油漆工段生產(chǎn)時未采取密閉措施，且未實際安裝環(huán)境保護設施；經(jīng)監(jiān)測，切割機、空壓機、電焊機作業(yè)時產(chǎn)生的噪聲污染屬于超標排放；當事人違法事實清楚，法律適用正確。

射陽縣環(huán)保局經(jīng)聽證后認為，企業(yè)的行為違反了環(huán)保“三同時”制度，根據(jù)國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上、100萬元以下的罰款……”對該企業(yè)做出《行政處罰決定書》，責令改正，罰款20萬元。

筆者認為，上述案例的處罰與其適用的條款完全吻合。同時也說明，環(huán)境保護部門對建設項目違反“三同時”制度違法事實的認定和處罰，必須調(diào)查清楚三個方面的內(nèi)容，在此基礎上，正確實施行政處罰。

一看建設項目是否需要配套建設環(huán)境保護設施。

是否需要配套建設環(huán)境保護設施，是對建設項目違反“三同時”制度違法事實認定和處罰的關鍵。執(zhí)法人員應當首先調(diào)查該建設項目是否通過環(huán)評審批或備案？如果建設項目已通過環(huán)保部門審批，執(zhí)法人員要調(diào)查環(huán)評審批中是否要求建設環(huán)境保護設施，是否要求必須通過“三同時”驗收，要求哪些環(huán)境保護設施必須通過“三同時”驗收。如果沒有通過環(huán)保部門審批，未進行環(huán)境影響評價，則要通過對照分類管理名錄，認定該項目是否屬于報告書、報告表類項目。

根據(jù)國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十七條明確規(guī)定，編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設的環(huán)境保護設施進行驗收，編制驗收報告。據(jù)此，編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設項目，需要配套建設環(huán)境保護設施。

本案中，該企業(yè)的魚箱加工項目屬于原環(huán)境保護部《建設項目環(huán)境影響評價分類管理類名錄》中的“玻璃纖維及玻璃纖維增強塑料制品”項目，環(huán)評類別為報告表。因此，該企業(yè)魚箱加工項目需要配套建設環(huán)境保護設施。

二看建設項目環(huán)境保護設施有沒有完成驗收。

根據(jù)原環(huán)境保護部《建設項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第十二條的規(guī)定，驗收期限是指建設項目環(huán)境保護設施自竣工之日起，至建設單位向社會公開驗收報告之日止的時間。按照這一要求，建設項目環(huán)境保護設施必須是在向社會公開驗收報告之日，才是完成驗收之時。

如果驗收不合格，或者在驗收過程中弄虛作假，則可以依據(jù)國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條規(guī)定，認定其構(gòu)成違反環(huán)保“三同時”制度的行為，對其實施行政處罰。

本案中，該企業(yè)未報批環(huán)境影響評價文件，也就不可能進入驗收程序，沒有驗收不合格的事實存在。

三看建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施事實上未建成，還是建成未經(jīng)驗收。

建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施建成未經(jīng)驗收，是本案的一個爭議焦點。當事方堅稱，其環(huán)境保護設施已經(jīng)建成。但執(zhí)法人員經(jīng)過認真調(diào)查認為，該企業(yè)的環(huán)境保護配套設施事實上并未建成。

國務院《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條“需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成”應當包括兩種情況，一是建設項目環(huán)境保護設施全部未建成；二是建設項目環(huán)境保護設施僅建設了一部分，沒有完全建成。這就要求執(zhí)法人員在調(diào)查中正確區(qū)分建設項目環(huán)境保護設施全部未建成，或是僅建設了一部分，未完全建成；或是建設項目環(huán)境保護設施全部建成，但未經(jīng)過權(quán)威部門的驗收。

筆者認為，做好建設項目環(huán)境保護設施是否建成或是否驗收的認定，必須率先調(diào)查清楚建設項目產(chǎn)生哪些污染物，比如大氣、水、噪聲等污染物的排放種類，具有哪些環(huán)境保護設施不同的建設要求。在此基礎上，看是否未按照法律法規(guī)、環(huán)境保護標準、環(huán)境影響評價技術(shù)導則和技術(shù)要點，以及日常生活經(jīng)驗法則推定等要求，作為環(huán)境保護設施建設認定的主要事實依據(jù)。

《大氣污染防治法》第四十五條明確規(guī)定，產(chǎn)生含揮發(fā)性有機物廢氣的生產(chǎn)和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放。

本案中，魚箱加工生產(chǎn)過程的噴漆工段，含有揮發(fā)性有機物廢氣產(chǎn)生的污染項目，屬于必須安裝使用污染防治設施的認定范圍；而該企業(yè)在沒有安裝使用污染防治設施情況下，依靠關閉廠門進行生產(chǎn)，沒有達到污染防治的要求。因此，可以認定為必須配套建設的大氣污染防治設施未建成。

再如，本案中該企業(yè)機械切割過程中產(chǎn)生工業(yè)噪聲，沒有設置衛(wèi)生防護距離（圍墻外即居民住戶）?！兑栽肼曃廴緸橹鞯墓I(yè)企業(yè)衛(wèi)生防護距離標準》規(guī)定，產(chǎn)生工業(yè)噪聲的企業(yè)應設置一定的衛(wèi)生防護距離。而該企業(yè)投產(chǎn)后并未采取有效的降噪措施，導致環(huán)境噪聲超標排放。因此，本案同樣符合需要配套建設環(huán)境噪聲防護設施未建成的認定要件。

作者單位：江蘇省射陽縣環(huán)保局