近期召開的中央政治局第十七次集體學習，以“新中國國家制度和法律制度的形成和發(fā)展”為主題，要求加強對中國特色社會主義國家制度和法律制度的理論研究，為堅定制度自信提供理論支撐。

新中國成立70年來，在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域已出臺了一系列法律法規(guī)，形成了以《環(huán)境保護法》為龍頭的國家生態(tài)環(huán)境法制體系，環(huán)境治理水平穩(wěn)步提升。在能源領(lǐng)域，出臺了《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進法》等能源要素調(diào)整法和能源管理法，構(gòu)建了國家能源法制體系，對推進國家能源轉(zhuǎn)型起到了顯著成效，也為全球應對氣候變化做出了重要貢獻。

相比之下，我國《應對氣候變化法》歷經(jīng)近十年的起草論證積累仍未出臺。目前，國內(nèi)低碳發(fā)展工作只能依據(jù)相關(guān)政策、規(guī)章及規(guī)范性文件進行，影響了工作的進一步開展。筆者認為，在推動應對氣候變化立法時，可以借鑒生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域和能源領(lǐng)域取得的一系列法制建設(shè)成果及很多制度建設(shè)經(jīng)驗。

我國通過《環(huán)境保護法》及其修訂，建立了環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度、生態(tài)補償制度、排污許可管理制度、環(huán)境保護公益訴訟制度等；通過制定《環(huán)境保護稅法》，建立了環(huán)境稅收制度；通過《可再生能源法》及其修訂，建立起了可再生能源的規(guī)劃制度、總量控制制度、保障收購制度、上網(wǎng)電價制度和國家專項發(fā)展基金制度。這些既有的和正在制定中的生態(tài)環(huán)境保護和能源領(lǐng)域的法律制度，對于應對氣候變化制度內(nèi)容設(shè)計和制度建設(shè)進程的影響和參考價值需要深入梳理，避免制度交叉重復，解決好制度之間的協(xié)同問題。

在應對氣候變化管理體系內(nèi)部，目前我國在氣候變化評價考核制度、統(tǒng)計核算制度、標準化制度、排放配額交易制度、排放報告制度、核查制度上已積累了一定的制度實施經(jīng)驗；在氣候變化規(guī)劃制度、影響評估制度、低碳技術(shù)目錄制度和低碳產(chǎn)品采購制度上已進行了初步的制度建設(shè)探索；在碳排放信用管理制度、總量控制制度、現(xiàn)場檢查制度、氣候保險制度、信息公開制度、影響評價制度、許可證制度上已具備了相當?shù)难芯炕A(chǔ)?？偟膩砜?，溫室氣體控排管理制度體系的構(gòu)建整體處于初級階段，與落實《巴黎協(xié)定》五年盤點機制和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》非附件一締約方提交兩年更新報告的要求相配套的排放數(shù)據(jù)核算、評價和技術(shù)規(guī)范亟須完善，與啟動全國碳排放權(quán)交易市場相配套的配額分配、核查和清繳規(guī)則亟待建立，與實現(xiàn)“十三五”碳強度下降目標和《國家自主貢獻》2030年碳峰值目標相配套的總量控制、企業(yè)直報和重大項目碳評等制度抓手尚未在實踐中被充分應用。隨著應對氣候變化制度建設(shè)的不斷發(fā)展和豐富，制度之間的內(nèi)容自洽、運行協(xié)調(diào)、管理銜接等問題日益凸顯。

對于面臨的這些問題，筆者認為應通過開展應對氣候變化立法來解決。

一是構(gòu)建應對氣候變化管理監(jiān)督體系，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、評價考核、統(tǒng)計核算、標準化和信用管理等行政管理制度及措施。

二是構(gòu)建減緩氣候變化制度體系，包括排放總量控制、排放交易、報告核查、碳匯和現(xiàn)場檢查等直接控制溫室氣體排放的管控制度及措施。

三是構(gòu)建適應氣候變化制度體系，包括預測預警、氣候變化影響評估、極端氣候災害應對、適應基金和氣候保險等旨在提升適應氣候變化能力的法律制度和措施。

四是構(gòu)建氣候獎懲制度體系，包括氣候?qū)ｍ椯Y金、綠色低碳基金、碳資產(chǎn)與碳金融、低碳產(chǎn)品政府采購、低碳技術(shù)目錄等表征激勵或懲罰性結(jié)果的法律制度及措施，搭建邏輯合理、有獎有罰、內(nèi)部自洽、外部協(xié)調(diào)的應對氣候變化制度體系。

本次機構(gòu)改革打破了山水林田湖草的管理藩籬，為統(tǒng)籌環(huán)境領(lǐng)域和資源能源領(lǐng)域的立法修法提供了體制機制保障。基于當前的新形勢，筆者認為，應通過開展立法，明確國家及地方“應對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組”的職能定位，明確國家應對氣候變化主管部門與發(fā)展改革、能源管理等相關(guān)部門的職能邊界，明確地方人民政府在應對氣候變化中的作用與角色，充分調(diào)動各部門和地方開展應對氣候變化工作的積極性。建議通過立法，確立國家統(tǒng)一管理和地方部門分工負責相結(jié)合的應對氣候變化管理體制和工作機制，全面提升國家應對氣候變化領(lǐng)域治理體系和能力現(xiàn)代化，推動應對氣候變化盡快融入現(xiàn)有的國家生態(tài)環(huán)境法制總體布局，形成系統(tǒng)的法律制度合力。