增量配電改革的理想、底線與站位

文章來源: 中國電力企業(yè)管理鄒君2020-05-14 10:11

增量配電改革推進(jìn)已有三年多時(shí)間。正如同對一個(gè)三歲的孩子要建立基本的好壞是非觀、確立遠(yuǎn)大的理想和要堅(jiān)守的底線，那么對已滿三歲的增量配電改革，也要確立三個(gè)理想、堅(jiān)守三個(gè)底線、提升三個(gè)站位。

三個(gè)理想

　　第一是要讓每一個(gè)增量配電項(xiàng)目擁有充足的可調(diào)電源。當(dāng)前出于某些原因，增量配電想要獲得一個(gè)電源很難，甚至在一些地方被視為紅線，這是不正常的。承認(rèn)增量配電是電網(wǎng)，網(wǎng)內(nèi)擁有自己的電源是天經(jīng)地義的，不僅要有，還要品類多、應(yīng)有盡有，要充足，分散式風(fēng)電、分布式光伏、小水電、生物質(zhì)、燃機(jī)熱電冷、各類儲(chǔ)能、資源綜合利用等。配電網(wǎng)內(nèi)的可調(diào)電源不是自備電廠，而是不折不扣的公用電源；當(dāng)然如果網(wǎng)內(nèi)有真正的用戶自備電源，也要盡可能作為可調(diào)電源，友好地余缺互濟(jì)。本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

　　第二是每一個(gè)增量配電項(xiàng)目都要有自己的調(diào)控中心。從基本的配網(wǎng)調(diào)度、監(jiān)控中心起步，逐步走向整合用戶用電用能管理的、源網(wǎng)荷一體、熱電冷一體的綜合能量管理中心，集成需求側(cè)響應(yīng)資源參與大市場。由此引申一點(diǎn)，增量配電不僅必須要有自己的調(diào)控中心或綜合能量管理中心，還要有自己的交易中心，這樣關(guān)于能源互聯(lián)網(wǎng)的各種先進(jìn)生產(chǎn)力才可以培育起來。

第三是將增量配電的價(jià)格制定和調(diào)整權(quán)賦予同級(jí)政府。園區(qū)增量配電價(jià)格就可以由園區(qū)管委會(huì)來管，可以和配電業(yè)主商量著辦，在特許經(jīng)營合同中明確。增量配電往往是其所在地招商引資和優(yōu)化營商環(huán)境重要的抓手，所在地政府和配電業(yè)主最知道怎樣在近期和長期的困難和收益中尋求平衡和可持續(xù)，而不必讓上一級(jí)或者上幾級(jí)的物價(jià)部門來操心。當(dāng)然關(guān)于增量配電與省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算價(jià)格機(jī)制，特別是基本電費(fèi)如何分割、以前的躉售電價(jià)如何切割成購電和輸配電價(jià)，需要上級(jí)價(jià)格部門出政策，現(xiàn)在可能是到了國家發(fā)改委出意見的時(shí)候了。

三個(gè)底線

一是不能大用戶化，二是不能躉售化，三是不能供電局、供電所化。符合條件的大用戶可以轉(zhuǎn)化為增量配電，但增量配電絕不能淪為大用戶；存量的躉售區(qū)域要盡可能轉(zhuǎn)化為增量配電，但增量配電絕不能淪為躉售區(qū)域；最終現(xiàn)有供電局都要轉(zhuǎn)化為增量配電，但增量配電絕不能變成現(xiàn)有供電局。

這三個(gè)底線和前面三個(gè)理想是相互聯(lián)系的?，F(xiàn)在有一股強(qiáng)大的力量就是要把增量配電牢牢摁在大用戶的定位、躉售區(qū)域的定位，或者把增量配電收編成一個(gè)供電局或者降格為供電所。如果前面三個(gè)理想不能實(shí)現(xiàn)突破，那么增量配電遲早會(huì)成為或者事實(shí)上的大用戶、躉售縣、供電所。這里面一方面需要改革部門和地方政府下更大力氣，另一方面也要防止一些條件好的增量配電業(yè)主小富即安，在一些小的灰色利益里面甘之如飴，樂于做大用戶、躉售縣和供電局。

三個(gè)站位

　　為了要實(shí)現(xiàn)這三個(gè)理想、守住這三個(gè)底線，增量配電改革要提升三個(gè)站位。

　　第一個(gè)站位是致力于整個(gè)供電環(huán)節(jié)的主體多元化，這是實(shí)現(xiàn)“管住中間、放開兩頭”體制架構(gòu)的前提。只有在市場主體多元化的情況下，放開兩頭才可能實(shí)現(xiàn)。從上世紀(jì)八十年代“多家辦電”到后來“廠網(wǎng)分開”，可以說前四十年電改主要在發(fā)電側(cè)，實(shí)現(xiàn)了發(fā)電主體多元化，有效解決了我國缺電問題。下一步電改就要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)供電主體的多元化，直接在用戶端釋放改革紅利。一個(gè)供電營業(yè)區(qū)只要一個(gè)供電主體，但不同的營業(yè)區(qū)可以有不同的供電主體，這就是多元化。

　　這里有幾個(gè)問題值得思考：第一個(gè)問題是對多元化的認(rèn)識(shí)。到底有沒有必要搞多元化，多元到什么程度為好。多元化是否必要，這是一個(gè)改革的根本性問題，在十八大、十九大、十八屆三中全會(huì)精神和9號(hào)文中都明確了市場的決定性作用和打破壟斷引入競爭的改革方向，沒有多元市場主體，就無從搞市場、無從談競爭。按理說這個(gè)問題不應(yīng)該再困惑、糊涂和質(zhì)疑，但改革推進(jìn)過程中，從調(diào)研結(jié)果來看，確實(shí)還是有這樣的聲音，而且這些聲音還很多，很大。從微觀和局部層面來看，新的主體的引入，確實(shí)會(huì)增加一些成本，而且新的主體對比原有主體，無論從技術(shù)、人才，還是安全和成本控制等方面，往往確實(shí)都會(huì)存在許多劣勢，尤其在得不到應(yīng)有的扶持的情況下。那么為什么還要費(fèi)力引入和培育新的主體，為什么不就讓一個(gè)主體一統(tǒng)天下去獲得規(guī)模優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和成本優(yōu)勢的好處呢？

　　在理論上，這是一個(gè)永恒的問題，關(guān)于企業(yè)和市場的邊界，壟斷和競爭的邊界，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)永遠(yuǎn)在探究。在實(shí)際中，要么是局部微觀層面的這些好處遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上整體宏觀層面的壞處，要么是其他方面的“壞處”大大超過了這些方面“好處”，或者是這個(gè)主體做不到把這些好處分享傳遞給社會(huì)，才使得大家下決心打破這一模式，拋棄這一模式。

　　所以，按理說，這一個(gè)問題已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域，包括電信、郵政、民航等改革中也包括發(fā)電改革中爭論過和驗(yàn)證過了，雖然可以在局部和微觀中找出許多關(guān)于主體多元的缺點(diǎn)壞處，但宏觀總體的優(yōu)點(diǎn)好處是有目共睹毋庸置疑的。同時(shí)這一問題也在多個(gè)綱領(lǐng)性文件中都已經(jīng)回答了，我們應(yīng)該把思想統(tǒng)一到黨中央國務(wù)院決策部署上來，而不應(yīng)該有不必要的困惑和搖擺，也不應(yīng)該在改革執(zhí)行過程中還有過多對當(dāng)初改革為什么要出發(fā)的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)?！　?/div>

　　第二個(gè)問題是如何對待已有多元供電主體。如果我們認(rèn)同推進(jìn)增量配電改革就是要構(gòu)建多元化供電主體，那么有個(gè)重要的問題就是對于那些業(yè)已存在的獨(dú)立供電主體包括地方電網(wǎng)、園區(qū)和獨(dú)立工礦自供區(qū)，是否應(yīng)該“保護(hù)”起來，并盡可能逐步將其轉(zhuǎn)化為增量配電？但現(xiàn)實(shí)情況是，在推進(jìn)增量配電改革的這三年過程中，許多原有獨(dú)立供電主體被接收了，且大部分是采用無償劃轉(zhuǎn)的方式。然而，即使要被接收，也盡量要結(jié)合國企改革，建立多元股權(quán)治理結(jié)構(gòu)，頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證（供電類），成為一種新型供電主體為好，而不是簡單被吸收。對于增量配電中由電網(wǎng)企業(yè)控股的項(xiàng)目，也應(yīng)作為獨(dú)立供電主體，保證財(cái)務(wù)、運(yùn)營和法律上的獨(dú)立性，而不能被簡單并表納入電網(wǎng)企業(yè)作為一個(gè)新的供電局，這樣就失去了改革的意義。

　　再一個(gè)相關(guān)聯(lián)的問題是對于這些已有的和新生的多元供電主體是否應(yīng)該有一定的傾斜政策？是否應(yīng)該引入一定的“特區(qū)”思維來推進(jìn)試點(diǎn)？這是一個(gè)通用的改革方法論，在國際上普遍采用。譬如規(guī)定原有供電和售電主體不能降價(jià)爭奪客戶，它們執(zhí)行確定的價(jià)格，稱為“price to beat”，而只允許新進(jìn)入主體降價(jià)吸引客戶（類似我國郵政快遞放開的時(shí)候，EMS不能隨意降價(jià)一樣）；監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期公布用戶轉(zhuǎn)換情況，掌握傾斜政策的力度。

　　目前的現(xiàn)實(shí)是試點(diǎn)項(xiàng)目包括原有獨(dú)立供電主體，非但沒有傾斜保護(hù)政策，反而是處處受到約束，被牢牢“圍困”而欲致使其步履維艱知難而退：譬如電壓等級(jí)牢牢限制在110千伏及以下（雖然配套文不是這么規(guī)定），譬如跟外部電源的連接還被視為紅線高壓線，譬如農(nóng)網(wǎng)改造的貸款主體身份，譬如其價(jià)格管理權(quán)是否可以下放到同級(jí)政府從而可以采用更加靈活彈性的價(jià)格體系等等?？傊?，改革部門應(yīng)盡可能給他們松綁，讓他們活得下來，活得更好，讓更多的社會(huì)資本羨慕并爭相做改革的先驅(qū)，而不是讓他們成為改革的先烈，這樣才能積累起改革的勢能和動(dòng)能。

　　增量配電改革的第二個(gè)站位在于致力于讓地方政府作為改革的主體，進(jìn)一步深化政企分開。當(dāng)供電主體逐步多元、政企分開進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)之后，全新的基于特許經(jīng)營的供電監(jiān)管體系有可能會(huì)水到渠成。5號(hào)文確定的電改“四個(gè)分開”到現(xiàn)在廠網(wǎng)分開做的比較好，主輔分離做了一部分，政企分開在形式上初步實(shí)現(xiàn)了，但在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上無論從中央到地方都還沒有真正實(shí)現(xiàn)。在這次增配改革中，明確地方政府作為改革的責(zé)任主體，從配電規(guī)劃、供電營業(yè)區(qū)劃分、增配業(yè)主的選擇到增配價(jià)格機(jī)制的確定，都明確了地方政府的主導(dǎo)權(quán)，這是推進(jìn)政企分開的一個(gè)進(jìn)步。

　　這里蘊(yùn)含三個(gè)方面的重要變化：一是對供電營業(yè)區(qū)有一個(gè)重新認(rèn)識(shí)。由于現(xiàn)有電力管理體系是從政企合一的體制中走過來的，供電營業(yè)區(qū)被默認(rèn)為由電網(wǎng)企業(yè)按行政區(qū)劃自然承襲，增量配電改革則打破了這一認(rèn)識(shí)。二是在供電營業(yè)區(qū)的劃分上，確定了以資產(chǎn)歸屬為劃分依據(jù)的原則，這可能會(huì)有一個(gè)深遠(yuǎn)的影響，由此可能撬動(dòng)一個(gè)和電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模相當(dāng)?shù)耐獠看媪颗潆娰Y產(chǎn)。三是地方政府在增量配電改革中承擔(dān)主體責(zé)任，突出了供電作為地方公用事業(yè)的屬性，也有可能使得供電環(huán)節(jié)的管理更多地從中央轉(zhuǎn)移到地方，為下一步電力能源管理央地事權(quán)優(yōu)化做好探路。

　　通過增量配電改革，出現(xiàn)了越來越多新的供電主體，地方政府有權(quán)授予增量配電經(jīng)營主體供電特許經(jīng)營權(quán)，還可以收回經(jīng)營權(quán)，從法理上確立委托代理關(guān)系。這樣，從政企合一，到政企分開、行政許可，再到特許經(jīng)營，政府和企業(yè)、政府和市場的關(guān)系越來越理順，各種新型的激勵(lì)式監(jiān)管模式都可以由各地創(chuàng)新性實(shí)施，并進(jìn)一步從增量向存量推廣，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化在電力行業(yè)的落地。

　　最后，增量配電改革的第三個(gè)站位在于致力于實(shí)現(xiàn)市場化、制度化、可持續(xù)地降低用戶用能成本。不可否認(rèn)，降成本是幾乎所有地方政府推增配改革的第一動(dòng)力，但實(shí)際上，降低用能成本這一目標(biāo)是在前兩個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后必然的結(jié)果。在改革推進(jìn)過程中，有不少地方采用了一些簡單粗暴殺雞取卵、竭澤而漁的做法，其結(jié)果是對電改和對地方經(jīng)濟(jì)都造成了損傷。三年下來，大家越來越深刻地認(rèn)識(shí)到，只有著眼長遠(yuǎn)，以增量配電為入口和平臺(tái)，培育好專業(yè)化、市場化的配售電主體和用戶能源服務(wù)主體，培育好能源服務(wù)和能源互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)，維護(hù)好兼顧效率和公平的市場生態(tài)，才能真正長久持續(xù)地為用戶優(yōu)化控制好用能成本。

　　總體來說，增量配電改革不是為了引進(jìn)一撥跟現(xiàn)有供電局一樣的供電局、供電所，也不是把它們變成大用戶、變成躉售縣，而是要以此為支點(diǎn)，撬動(dòng)供電主體的多元化，撬動(dòng)新的配售電生態(tài)模式，撬動(dòng)基于特許經(jīng)營權(quán)的新型監(jiān)管體制機(jī)制，并進(jìn)一步撬動(dòng)存量配電股權(quán)多元化和混合所有制改革，撬動(dòng)能源服務(wù)和能源互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)務(wù)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)能源革命。改革主管部門要旗幟鮮明地闡明增量配電改革進(jìn)一步的政策目標(biāo)，這樣才能統(tǒng)一思想、積聚力量、增強(qiáng)社會(huì)資本和相關(guān)各方參與改革推動(dòng)改革的信心和決心。（本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)）

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