湖北省鄂州市生態(tài)價值核算和生態(tài)補償案例

（一）案例背景

鄂州市位于湖北省東部、長江中游南岸，擁有湖泊133個、水域面積65萬畝，是著名的“百湖之市”，境內的梁子湖被譽為全國十大名湖之一。但由于鋼鐵、水泥等產(chǎn)業(yè)比重過高，傳統(tǒng)的珍珠養(yǎng)殖業(yè)大量投肥投料影響水質，鄂州市的生態(tài)環(huán)境一度亮起了“紅燈”，部分水系的水質惡化為Ⅳ類以下，梁子湖出現(xiàn)水面面積和庫容減少、野生魚類資源逐年下降等問題。為深入推進生態(tài)文明建設，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，鄂州市近年來堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以湖北省首批自然資源資產(chǎn)負債表和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點為契機，實施鄂州市生態(tài)價值工程，在生態(tài)價值計量、生態(tài)補償、生態(tài)資產(chǎn)融資、生態(tài)價值目標考核等方面開展制度設計和實踐探索，取得了良好成效。

（二）具體做法

按照價值實現(xiàn)的內在邏輯，鄂州市將生態(tài)價值工程分為四個環(huán)節(jié)：首先是自然資源調查與確權，摸清家底、夯實生態(tài)價值實現(xiàn)的基礎；其次是生態(tài)價值計量，將自然生態(tài)系統(tǒng)提供的各類服務和貢獻，統(tǒng)一計量為無差別的貨幣單位；再次是生態(tài)價值應用及實現(xiàn)，將價值計量的結果運用于各區(qū)之間的生態(tài)補償；最后是開展考核，推動生態(tài)責任制度化。通過環(huán)環(huán)相扣的制度設計和試點探索，鄂州市在解決生態(tài)環(huán)境“痛點”的同時，探索構建了促進生態(tài)產(chǎn)品供給和價值實現(xiàn)的長效機制。

一是開展自然資源調查與確權登記。鄂州市以自然資源調查評價為基礎，制定了自然資源確權登記試點辦法，建立了統(tǒng)一的確權登記數(shù)據(jù)庫和登記簿。對生態(tài)環(huán)境良好的梁子湖區(qū)各類自然資源進行確權登記，摸清了自然資源的權屬、邊界、面積、數(shù)量、質量等信息，建立了自然資源存量及變化統(tǒng)計臺賬，形成歸屬清晰、權責明確的自然資源資產(chǎn)體系，為編制自然資源資產(chǎn)負債表、推動生態(tài)價值核算奠定基礎。

二是采用當量因子法開展生態(tài)價值核算。鄂州市與華中科技大學合作，依據(jù)自然資源基礎數(shù)據(jù)和相關補充調查數(shù)據(jù)，采用當量因子法開展生態(tài)價值核算。根據(jù)植被豐茂度、降水量、各區(qū)水質、環(huán)境與生態(tài)質量等因素，對國內學者提出的“單位面積生態(tài)服務價值當量表”進行修正，建立反映當?shù)靥卣鞯漠斄恳蜃颖恚埠w水域濕地、水田等8類自然生態(tài)系統(tǒng)，每一類又包括原料生產(chǎn)、凈化環(huán)境、水文調節(jié)、生物多樣性等11種生態(tài)系統(tǒng)服務。根據(jù)各類自然資源實物量及對應生態(tài)系統(tǒng)的當量因子，分別計算各區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)價值總量，并選擇4種具有流動性的生態(tài)系統(tǒng)服務（氣體調節(jié)、氣候調節(jié)、凈化環(huán)境、水文調節(jié)）進行生態(tài)補償測算。按照生態(tài)服務高強度地區(qū)向低強度地區(qū)溢出生態(tài)服務的原則（價值多少代表強度高低），按照各個區(qū)4類服務的價值量，分別核算各區(qū)應支付的生態(tài)補償金額。

三是推動生態(tài)補償和生態(tài)價值顯化。鄂州市制定了《關于建立健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》等制度，按照政府主導、各方參與、循序漸進的原則，在實際測算的生態(tài)服務價值基礎上，先期按照20%權重進行三區(qū)之間的橫向生態(tài)補償，逐年增大權重比例，直至體現(xiàn)全部生態(tài)服務價值。對需要補償?shù)纳鷳B(tài)價值部分，試行階段先由鄂州市財政給予70%的補貼，剩余30%由接受生態(tài)服務的區(qū)向供給區(qū)支付，再逐年降低市級補貼比例，直至完全退出。2017年至2019年，梁子湖區(qū)分別獲得生態(tài)補償5031萬元、8286萬元和10531萬元，由鄂州市財政、鄂城區(qū)和華容區(qū)共同支付。

四是推動生態(tài)責任制度化。鄂州市出臺了《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《綠色發(fā)展指標體系》等制度，將生態(tài)服務價值指標納入各區(qū)年度考核，每年組織檢查考核。實行領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，加強審計結果應用和整改督導，將審計整改情況作為各部門、各區(qū)領導班子年度考核、任職考核的重要依據(jù)，建立保障綠色發(fā)展的體制機制。

（三）主要成效

一是生態(tài)產(chǎn)品供給不斷增加。鄂州市在梁子湖區(qū)全面推進重大生態(tài)工程，實現(xiàn)農(nóng)村生活污水全收集全處理；城鎮(zhèn)綠化率持續(xù)增加，梁子湖區(qū)累計造林近8萬畝，通道綠化近700公里，森林覆蓋率比2013年提高了10個百分點；通過退垸還湖、退漁還湖、退田還湖，還湖面積達到了4.1萬畝，昔日水質惡化的梁子湖區(qū)，華麗轉身為游人如織的“夢里水鄉(xiāng)”；空氣質量明顯好轉，二氧化硫、PM10、PM2.5等三項污染物指標比2013年分別下降了20%、21%和23%。

二是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)渠道逐步暢通。為了保護梁子湖的水質，梁子湖區(qū)全面退出一般性工業(yè)，每年減少近4000萬元的稅收；退出珍珠養(yǎng)殖面積7000余畝，被譽為“華中珍珠第一鎮(zhèn)”的東溝鎮(zhèn)全面放棄珍珠產(chǎn)業(yè)。但是實施了生態(tài)價值核算和生態(tài)補償后，梁子湖區(qū)的“好山好水”有了價值實現(xiàn)的途徑。從2016年至今，因溢出生態(tài)服務價值，梁子湖區(qū)共獲得鄂州市及其他區(qū)的生態(tài)補償資金2.4億元，主要用于農(nóng)村污水處理、環(huán)湖水源涵養(yǎng)林帶建設、水生植被修復、沿湖岸線整治等生態(tài)保護修復，不斷夯實生態(tài)基礎。梁子湖區(qū)還利用優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和毗鄰武漢等優(yōu)勢，重點發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，在保護生態(tài)的同時帶動了村民增收致富。

三是讓“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的理念深入人心。近年來，鄂州市自然資源資產(chǎn)負債表編制、領導干部自然資源離任審計、生態(tài)服務價值年度目標考核等工作已實現(xiàn)了常態(tài)化，引導各區(qū)經(jīng)濟轉型和轉變發(fā)展方式。在“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念的指導下，鄂州市各區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力推進污水處理、垃圾轉運、村灣美化、荒坡復綠、水源地保護等生態(tài)保護修復和環(huán)境治理工作，積極探索水庫灌溉權質押融資、林權收益權轉讓及融資、排污權交易等市場化運作的生態(tài)價值實現(xiàn)路徑，讓保護生態(tài)者和提供生態(tài)服務者受益、占用資源者和享受生態(tài)服務者付費，真正激發(fā)了“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的內在動力，推動建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的長效機制。