世界氣象組織最新一期的《溫室氣體公報(bào)》顯示,由于新冠肺炎疫情對(duì)交通和重工業(yè)的影響,2020年全球
碳排放量大幅下降。然而,從溫室氣體的累積濃度上看,疫情的爆發(fā)僅僅很小程度減緩了其上升速度[1]。當(dāng)各國(guó)政府開(kāi)始為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而大力度投資時(shí),若為追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而重點(diǎn)投資于高碳行業(yè)(例如:電力、航空和汽車(chē)制造業(yè)),則會(huì)對(duì)實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的全球溫控目標(biāo)造成阻礙[2]。
英國(guó),作為世界上第一個(gè)在立法層面上承諾到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的重要經(jīng)濟(jì)體,在兼顧減排放和促增長(zhǎng)方面,有較豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)首相鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)宣布復(fù)蘇“新政(New Deal)”時(shí)承諾要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)“更強(qiáng)大、清潔、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)”。在本月底聯(lián)合國(guó)氣候雄心峰會(huì)(Climate Ambition Summit)前夕,約翰遜進(jìn)一步承諾——將以領(lǐng)先全球重要經(jīng)濟(jì)體的最快速度減少溫室氣體排放,并設(shè)立到2030年之前將英國(guó)的溫室氣體排放量至少降低到1990年水平的68%的目標(biāo)[3]。因此,分析英國(guó)在面臨此次150年來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)所采取的復(fù)蘇策略,能夠在一定程度上給中國(guó)的二氧化碳排放達(dá)峰行動(dòng)計(jì)劃及”十四五“規(guī)劃的制定和實(shí)施帶來(lái)借鑒意義。
綠色和平及環(huán)保人士呼吁英國(guó)政府關(guān)注氣候變化緊迫性,加大氣候治理力度。© Robert Ormerod / Greenpeace
英國(guó)疫情響應(yīng)及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇概覽
整體來(lái)看,受疫情持續(xù)的影響,英國(guó)經(jīng)濟(jì)在第一季度收縮了2.5%,第二季度經(jīng)濟(jì)收縮加劇,比第一季度降低19.8%,環(huán)比收縮21.5%。第三季度有所起色,較第二季度回升了15%[4]。為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情,英國(guó)政府采取了“三階段式”疫情響應(yīng)及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃。
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2019第一季度至2020年第三季度英國(guó)GDP概況(單位:百萬(wàn)英鎊) © Greenpeace
階段一:限制和保護(hù)
2020年3月,隨著疫情在國(guó)內(nèi)傳播速度加快,英國(guó)政府采取了一系列旨在限制病毒傳播和保護(hù)公民健康和就業(yè)的措施,包括限制旅行、控制社交距離和人數(shù),關(guān)閉娛樂(lè)場(chǎng)所等非必需場(chǎng)所等,同時(shí)增加檢測(cè)力度。此外,英國(guó)政府還出臺(tái)了覆蓋多領(lǐng)域、多人群福祉的指南和政策。例如,為確保弱勢(shì)
兒童安全,政府投資760萬(wàn)英鎊,設(shè)立“弱勢(shì)
兒童國(guó)家慈善機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略救濟(jì)基金”(The Vulnerable Children National Charities Strategic Relief Fund),向因疫情受到經(jīng)濟(jì)損失的兒童慈善機(jī)構(gòu)提供支持,以確保其能夠繼續(xù)為弱勢(shì)兒童提供服務(wù)與保護(hù)[5]。
截至2020年6月19日,英國(guó)為個(gè)人、企業(yè)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了共計(jì)2815億英鎊的資金支持,包括1587億英鎊的直接財(cái)政支持,以及1228億英鎊的延期納稅額和貸款支持。其中,通過(guò)就業(yè)保留(Job Retention Scheme)和個(gè)體戶收入支持計(jì)劃(Self-Employment Scheme),已有超過(guò)1100萬(wàn)人獲得了就業(yè)支持。減稅,暫緩繳稅、直接現(xiàn)金補(bǔ)助,以及政府支持的貸款等輔助方式幫助超過(guò)一百萬(wàn)家企業(yè)避免了裁員危機(jī)。醫(yī)療服務(wù)體系、學(xué)校、公共交通等密切關(guān)注民生的公共部門(mén)也獲得了490億英鎊的撥款,得以維持運(yùn)轉(zhuǎn)[6]。
階段二:重抓就業(yè)
根據(jù)英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)辦公室勞動(dòng)力調(diào)查(Labour Force Survey)的數(shù)據(jù)顯示,自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái),英國(guó)失業(yè)率持續(xù)上升。第三季度失業(yè)率為4.8%,約162萬(wàn)人失業(yè),較上一季度增加24.3,比去年同期增加31.8萬(wàn)[7]。6 月30日,英國(guó)首相鮑里斯·約翰遜宣布了以“建設(shè)、建設(shè)、再建設(shè)(Build, Build, Build)”為主題的刺激經(jīng)濟(jì)“新政”,提出的愿景包括:投資并加速全英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);促進(jìn)清潔且綠色的復(fù)蘇;改革城市規(guī)劃體系,為建立適宜居住的房屋清除障礙;加強(qiáng)國(guó)家和地方政府的聯(lián)結(jié)和韌性。該系列計(jì)劃旨在戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情危機(jī)并利用此次機(jī)會(huì)來(lái)解決英國(guó)過(guò)去三十年中懸而未決的各種問(wèn)題,并助力英國(guó)重建得更加美好(build back better)、更加綠色(build back greener)、更加快速(build back faster),同時(shí)宣布了旨在支持就業(yè)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的50億英鎊基礎(chǔ)建設(shè)投資項(xiàng)目[8]。
7月8日,英國(guó)財(cái)政大臣里希·蘇納克(Rishi Sunak)宣布了資金規(guī)模達(dá)300億英鎊的就業(yè)計(jì)劃(A Plan for Jobs),明確提出“就業(yè)”是英國(guó)復(fù)蘇第二階段的重點(diǎn),公布了“支持就業(yè)”、“保護(hù)就業(yè)”及“創(chuàng)造就業(yè)”三部分的“一攬子”計(jì)劃。該計(jì)劃提供了約翰遜“新政”中宣布的50億的基礎(chǔ)建設(shè)投資細(xì)節(jié),且加入了更多與就業(yè)相關(guān)的考量和布局,包括:就業(yè)啟動(dòng)計(jì)劃(Kickstart Scheme)、工作保留獎(jiǎng)金(Job Retention Bonus)、暫降增值稅等[9]。
階段三:重建
原定秋季發(fā)布的《政府2020年支出審議報(bào)告》(Spending Review 2020)中,將公布英國(guó)第三階段“重建”計(jì)劃,但因疫情原因發(fā)布推遲。作為部分替代,英國(guó)政府于9月24日發(fā)布了《冬季經(jīng)濟(jì)計(jì)劃》[10],包括了進(jìn)一步支持就業(yè)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)及支持公共服務(wù)三方面的政策決定。就業(yè)方面,強(qiáng)調(diào)了政府希望通過(guò)一系列計(jì)劃,防止勞動(dòng)者技能下降,維持勞動(dòng)者與企業(yè)之間雇傭關(guān)系,支持個(gè)體戶,同時(shí)確保企業(yè)能夠應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來(lái)的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。
例如,“就業(yè)支持計(jì)劃”(Job Support Scheme)是一項(xiàng)針對(duì)用工需求低靡企業(yè)的新薪酬補(bǔ)貼政策,以幫助其留住員工。隨后,財(cái)政大臣蘇納克于10月22日宣布政府將增加“冬季經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”中對(duì)勞動(dòng)者(包括個(gè)體戶)和企業(yè)的資金支持力度,拓寬覆蓋范圍,確保在這段特殊時(shí)期內(nèi)英國(guó)公民的生計(jì)能夠得到保障[11]。11月25日,英國(guó)2020年支出審議報(bào)告終于發(fā)布,其中明確了三大優(yōu)先事項(xiàng):保護(hù)人民健康、生計(jì)和企業(yè)并戰(zhàn)勝疫情;加強(qiáng)公共服務(wù);實(shí)現(xiàn)史無(wú)前例的基礎(chǔ)建設(shè)投資[12]。英國(guó)財(cái)政部表示,2021年將投資1000億英鎊,以刺激經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)。此外,考慮到2021年疫情余波難了的可能性尚存,該報(bào)告還為明年的公共服務(wù)領(lǐng)域預(yù)算增添了一筆金額550億英鎊的資金。其中,政府為“就業(yè)計(jì)劃”增資14億英鎊,以增加英國(guó)就業(yè)中心(Job Centre Plus)的業(yè)務(wù)承接能力,并投資29億英鎊設(shè)立為期三年的“重啟計(jì)劃”(Restart Programme),預(yù)計(jì)將為超過(guò)100萬(wàn)失業(yè)者提供密集和量身定制的就業(yè)支持服務(wù)[13]。
英國(guó)就業(yè)扶持政策亮點(diǎn)
縱觀英國(guó)復(fù)蘇政策中的就業(yè)舉措,可梳理出“培養(yǎng)”、“綠色”、“快速”三個(gè)特點(diǎn)。
培養(yǎng)
“我堅(jiān)信人才培養(yǎng)意義重大。我們要讓這個(gè)國(guó)家的每個(gè)人都能獲得所需的機(jī)會(huì)。”
—— 鮑里斯·約翰遜
英國(guó)首相約翰遜認(rèn)為,在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里,英國(guó)未對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行足夠的投資,也沒(méi)有給青年人提供充足的獲得實(shí)用技能的資源[14]。疫情暴露出的英國(guó)人才短缺問(wèn)題,使其在氣候危機(jī)和公共衛(wèi)生危機(jī)雙重沖擊下,還經(jīng)歷了一場(chǎng)“技能危機(jī)”[15]。數(shù)據(jù)顯示,2020年,英國(guó)有超過(guò)70萬(wàn)公民遭遇輟學(xué)。對(duì)此,英國(guó)投入高達(dá)37億英鎊資金,一方面為勞動(dòng)者提供更多技能培訓(xùn)資源;另一方面為企業(yè)和機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼,鼓勵(lì)雇傭年輕員工,增加學(xué)徒和實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)。
其中,投資20億英鎊的“就業(yè)啟動(dòng)計(jì)劃”(Kickstart Scheme)將給雇主提供為期6個(gè)月的工資支付支持,為有長(zhǎng)期失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的16-24歲的青年人創(chuàng)造每周工作時(shí)間不少于25小時(shí)的體面就業(yè)機(jī)會(huì)[16],旨在幫助他們建立職場(chǎng)信心、積累技能和經(jīng)驗(yàn),增加其之后找到長(zhǎng)期穩(wěn)定工作的可能性。截至11月12日,已有1.9萬(wàn)失業(yè)青年人受益于該計(jì)劃[17]。
此外,另有16億英鎊被用于增加找工作、技能培訓(xùn)和學(xué)徒等資源。例如,有1700萬(wàn)英鎊投資于行業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校,使英格蘭內(nèi)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)增加兩倍,以幫助勞動(dòng)者增加就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力;政府將設(shè)立“建筑人才保留計(jì)劃”(Construction Talent Retention Scheme),防止有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的建筑行業(yè)勞動(dòng)者技能流失,并為其進(jìn)行全國(guó)范圍的資源鏈接和就業(yè)安置服務(wù)[18]。
綠色
“我們還將使英國(guó)重建得更加綠色、更加美麗。”
—— 鮑里斯·約翰遜
在刺激經(jīng)濟(jì)和解決失業(yè)問(wèn)題的同時(shí),為兼顧2050年之前實(shí)現(xiàn)
碳中和的目標(biāo),英國(guó)政府進(jìn)行了多項(xiàng)以應(yīng)對(duì)氣候變化和創(chuàng)造就業(yè)為目的基礎(chǔ)建設(shè)投資。首相約翰遜宣布其“新政”中的“一攬子”基礎(chǔ)建設(shè)計(jì)劃時(shí),其中有一項(xiàng)4000萬(wàn)英鎊的“綠色復(fù)蘇挑戰(zhàn)基金”(Green Recovery Challenge Fund)[19],慈善機(jī)構(gòu)和環(huán)境機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)5萬(wàn)至500萬(wàn)英鎊的資金以開(kāi)展自然保護(hù)和恢復(fù)項(xiàng)目。該資金預(yù)計(jì)創(chuàng)造3000個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì),并保護(hù)多達(dá)2000個(gè)現(xiàn)有崗位[20]。在11月25日的2020年支出審計(jì)報(bào)告中,又對(duì)此筆“綠色復(fù)蘇挑戰(zhàn)基金”進(jìn)行了4000萬(wàn)英鎊的追加投資[21],資金總規(guī)模達(dá)8000萬(wàn)英鎊。在“就業(yè)計(jì)劃”中,也有31億英鎊的建筑能效改造計(jì)劃,覆蓋私人住房、社會(huì)福利住房及包括學(xué)校和醫(yī)院在內(nèi)的公共建筑,旨在實(shí)現(xiàn)
節(jié)能減排的同時(shí)帶來(lái)就業(yè)效益。
11月12日,英國(guó)政府提出了“到2030年創(chuàng)造200萬(wàn)個(gè)綠色就業(yè)機(jī)會(huì)”的目標(biāo),并成立“綠色就業(yè)特別工作組”(Green Jobs Task Force),以解決當(dāng)前及未來(lái)
低碳經(jīng)濟(jì)對(duì)于高技能人才培養(yǎng)的需求[22]。隨后的一周內(nèi),首相約翰遜宣布了資金規(guī)模達(dá)120億英鎊的英國(guó)綠色工業(yè)革命(Green Industrial Revolution)“十項(xiàng)計(jì)劃”,涵蓋可再生能源、
新能源汽車(chē)、住宅能源改造、
碳捕集技術(shù)等[23]。最新的2020年政府支出審計(jì)報(bào)告中,明確了“十項(xiàng)計(jì)劃”的資金分配,包括19億英鎊投資于零排放汽車(chē)轉(zhuǎn)型,11億英鎊投資于房屋和建筑物能效升級(jí),10億英鎊投資于
碳捕集與封存基礎(chǔ)設(shè)施等。該“十項(xiàng)計(jì)劃”預(yù)計(jì)在2030年之前,可在全國(guó)范圍內(nèi)創(chuàng)造25萬(wàn)個(gè)高技能綠色就業(yè)機(jī)會(huì)[24],并減少180兆噸二氧化碳排放[25]。
快速
“我們將盡可能快地使盡可能多的人恢復(fù)正常生活。”
—— 鮑里斯·約翰遜
為緩解快速下滑的GDP和日益增加的失業(yè)率,英國(guó)政府認(rèn)為,資金部署與項(xiàng)目落實(shí),“速度”至關(guān)重要。英國(guó)政府成立“‘項(xiàng)目速度’特別工作組”(’Project Speed’ Taskforce),由財(cái)政大臣蘇納克領(lǐng)導(dǎo),旨在以更具效率的戰(zhàn)略性方式縮短重要政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)和交付周期。英國(guó)政府設(shè)立的“建設(shè)基金”(Getting Building Fund)將與各城市合作,在2020-2021年間給當(dāng)?shù)氐胤?ldquo;萬(wàn)事俱備(shovel-ready)”的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目——即技術(shù)成熟、前期準(zhǔn)備工作充足或需求較少的項(xiàng)目。一共撥款9億英鎊,投資基于各地方優(yōu)勢(shì),以推動(dòng)這些項(xiàng)目盡快啟動(dòng),刺激經(jīng)濟(jì)并產(chǎn)生就業(yè)效益。此基金投資的項(xiàng)目將包括:發(fā)展和重建地方中心、綠色基建和
清潔能源、提升交通數(shù)字化、創(chuàng)新和科技中心等[26][27]。此外,項(xiàng)目審批流程的效率也有明顯提高,6月30日宣布計(jì)劃后至8月4日,已有逾300個(gè)項(xiàng)目獲批。這項(xiàng)投資預(yù)計(jì)將為英國(guó)提供多達(dá)45000套住房,創(chuàng)造多達(dá)85000個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì),并減少約6.5萬(wàn)噸的二氧化碳排放[28]。
遺憾與展望
縱觀英國(guó)復(fù)蘇計(jì)劃,盡管“綠色”、“氣候”、“環(huán)境”等在政策舉措中被高頻提起,但包括綠色和平(英國(guó))、綠色聯(lián)盟(Green Alliance)、地球之友(英國(guó))等多個(gè)環(huán)保組織依然對(duì)其復(fù)蘇的“綠色”程度表示擔(dān)憂,認(rèn)為新政對(duì)建筑和道路等基礎(chǔ)建設(shè)的大力投資不僅可能對(duì)自然環(huán)境構(gòu)成威脅,還可能減緩英國(guó)遏制氣候變化的進(jìn)程[29]。“自2010年以來(lái),英國(guó)政府在脫碳和住房節(jié)能改造政策方面的探索非常失敗。”貿(mào)易機(jī)構(gòu)建筑生產(chǎn)協(xié)會(huì)(Construction Productions Association)的經(jīng)濟(jì)主管諾布爾·弗朗西斯(Noble Francis)說(shuō)。
在綠色就業(yè)方面,英國(guó)政府也曾作出過(guò)野心勃勃的創(chuàng)造“綠色就業(yè)”的承諾,但后期并沒(méi)有很好地落實(shí)。例如,聯(lián)合政府于2010年宣布了一項(xiàng)“綠色協(xié)議(Green Deal)”,以創(chuàng)造多達(dá)25萬(wàn)個(gè)綠色工作崗位,但五年后該計(jì)劃被取消[30]。許多低碳經(jīng)濟(jì)行業(yè)中的高管們也表示,“綠色就業(yè)”在實(shí)踐中很難進(jìn)行清晰定義,如何對(duì)失業(yè)者進(jìn)行培訓(xùn)使其進(jìn)入低碳經(jīng)濟(jì)行業(yè)也難度較大。
盡管在公布2020年支出審議報(bào)告時(shí),英國(guó)政府再次表示“疫情后的復(fù)蘇必須是綠色的”、“英國(guó)將在國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化中起到領(lǐng)頭作用”的堅(jiān)定決心[31],但是,為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)承諾和愿景,英國(guó)政府還需確保每一筆資金下至項(xiàng)目層面的合理分配和落實(shí)。
綠色和平(英國(guó))為此專(zhuān)門(mén)撰寫(xiě)了《綠色復(fù)蘇:我們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)》[32]政策指南,提出了一份旨在以更大力度恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)的綠色復(fù)蘇計(jì)劃,闡釋英國(guó)本屆議會(huì)期內(nèi)將如何用1000億英鎊的在清潔交通、
綠色建筑、智慧能源和自然與循環(huán)經(jīng)濟(jì)四大領(lǐng)域中的投資,創(chuàng)造180萬(wàn)個(gè)綠色就業(yè)機(jī)會(huì)[33],并發(fā)布了《英國(guó)的綠色投資與就業(yè)效益》[34],就此筆綠色投資資金的就業(yè)效益進(jìn)行了進(jìn)一步分析。
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