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經(jīng)濟(jì)全面脫碳需要一個(gè)綜合性的政策框架

文章來(lái)源:第一財(cái)經(jīng)碳交易網(wǎng)2022-03-03 08:05

  在2021年聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)(COP26)上,各國(guó)和地區(qū)雖然許下了很多承諾,但所計(jì)劃制定的緩解氣候問(wèn)題的政策卻不足以兌現(xiàn)這些承諾和極具野心的減排目標(biāo),也無(wú)法實(shí)現(xiàn)2015年《巴黎協(xié)定》中定下的控溫目標(biāo)。為此,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)經(jīng)濟(jì)學(xué)家莫羅·皮素(Mauro Pisu)及其三位同事提出了一個(gè)用以幫助各國(guó)和地區(qū)設(shè)計(jì)能夠促進(jìn)增長(zhǎng)和社會(huì)包容的全面脫碳戰(zhàn)略框架。排放定價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)、用以抵消分配效應(yīng)的補(bǔ)充政策——這三個(gè)元素組成了這一政策組合框架,而構(gòu)建一個(gè)健全且獨(dú)立的體制,并配以可信可靠的宣傳,則是管理好政策限制并提高公眾對(duì)緩解政策接受度的關(guān)鍵。

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  緩解氣候問(wèn)題的政策所預(yù)期需要的經(jīng)濟(jì)與分配成本使決策者們不敢采取更為果斷的行動(dòng)。在全球受到新冠疫情沖擊之前的兩年(2018—2019年),全球?qū)嶋HGDP增長(zhǎng)了6.4%(OECD 2022b),全球二氧化碳排放量增長(zhǎng)了2.2%(Global Carbon Project 2021)。2020年,各國(guó)和地區(qū)為遏制新冠病毒傳播所采取的封鎖措施讓全球排放量減少了5.2%——這一年度的減排幅度與2030承諾中所需的減排標(biāo)準(zhǔn)相符,但卻是以全球GDP出現(xiàn)3.4%的降幅(OECD 2021b)這樣巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失為代價(jià)??偠灾?,這次經(jīng)歷是一次警醒,警示人們需要采取新的方法和政策,將脫碳的努力與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)包容相協(xié)調(diào)(Weder di Mauro 2021)。 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自;中_國(guó)_碳排0放_(tái)交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om

  一、多重市場(chǎng)失靈意味著需要一個(gè)綜合性的政策組合

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  多重市場(chǎng)失靈和與之形成鮮明對(duì)比的政策目標(biāo)使得設(shè)計(jì)一個(gè)物有所值的脫碳戰(zhàn)略成為一項(xiàng)挑戰(zhàn)。一種主要的市場(chǎng)失靈與溫室氣體所產(chǎn)生的負(fù)外部性有關(guān),它在邊際社會(huì)成本與私人成本之間形成了一個(gè)屏障,導(dǎo)致價(jià)格無(wú)法反映氣候所受的危害。而由于知識(shí)——尤其是與氣候相關(guān)的知識(shí)——(在很大程度上)是一種公共物品(public good),因此私人市場(chǎng)對(duì)綠色創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展的供應(yīng)不足就會(huì)造成第二種市場(chǎng)失靈(Dechezleprêtre et al. 2013)。 夲呅內(nèi)傛萊源亍:ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

  其他的市場(chǎng)失靈會(huì)為這兩種失靈火上澆油。例如,價(jià)格依舊未能反映出減少排放所帶來(lái)的共同利益(如提高人們的健康程度、改善生物多樣性等),因此會(huì)削弱應(yīng)對(duì)氣候變化的激勵(lì)措施所具有的潛在力量;網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)也可能會(huì)對(duì)綠色技術(shù)的應(yīng)用造成阻礙。

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  政府可以使用多種政策工具來(lái)減少排放(Caselli et al. 2021)。在一項(xiàng)新的研究中(D’arcangelo et al. 2022),我們比較了兩大類氣候政策工具——排放定價(jià)工具和標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)——在以下幾個(gè)關(guān)鍵維度中的表現(xiàn)(表1): 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自;中_國(guó)_碳排0放_(tái)交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om

  降低短期和中長(zhǎng)期的減排成本行政管理成本應(yīng)對(duì)不確定性的能力再分配及與分配有關(guān)的其他問(wèn)題政治經(jīng)濟(jì)與公眾接受度對(duì)公共預(yù)算的影響

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  從表1的分析中我們可以看出,就所有這些關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)而言,每一項(xiàng)政策工具都既有長(zhǎng)處也有短處。因此,我們需要的是一個(gè)綜合性的氣候政策組合,并且其中還需要有能夠提高脫碳戰(zhàn)略的成本效益和社會(huì)接受度的補(bǔ)充措施。然而,各國(guó)和地區(qū)的主要排放源(圖2)、社會(huì)偏好,以及政治約束(如對(duì)高稅收的容忍度、約束范圍、福利制度的有效性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等)都是不盡相同的,因此這樣的政策組合也是因國(guó)家和地區(qū)而異的。

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  1、排放定價(jià)工具

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  綜合性政策組合的第一部分由不同的排放定價(jià)工具構(gòu)成(Schlögl and Schmidt 2020, Gollier 2021),包括溫室氣體排放稅、排放交易計(jì)劃(如歐盟碳排放權(quán)交易計(jì)劃[EU ETS,EU Emissions Trading System]),以及其他的激勵(lì)性工具(如對(duì)污染商品征稅)。統(tǒng)一整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)的排放價(jià)格是緩解氣候問(wèn)題戰(zhàn)略的基礎(chǔ)所在,因?yàn)檫@一舉措能夠在短期內(nèi)非常有效地減少排放。然而,由于擔(dān)心分配效應(yīng)的影響和遭到公眾普遍反對(duì)等原因,如今在實(shí)踐中的排放定價(jià)仍普遍較低(圖3)(Furceri et al. 2021, Rausch et al. 2011)。

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  排放定價(jià)雖然十分重要,但僅憑它一己之力可能不足以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面脫碳——因?yàn)楫?dāng)企業(yè)和家庭對(duì)價(jià)格信號(hào)的反應(yīng)微弱時(shí),定價(jià)機(jī)制是無(wú)效的。此外,如果排放定價(jià)不是隨時(shí)間變動(dòng)的,那么它就會(huì)放大經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)的福利損失(Benmir et al. 2021),而且它幾乎無(wú)法解決創(chuàng)新和許可(licensing )之間的協(xié)調(diào)失靈(Bessen and Maskin 2009),從而限制新興綠色技術(shù)的知識(shí)外溢和發(fā)展,并有可能阻礙低成本減排技術(shù)的發(fā)展。而就降低碳泄漏(carbon leakage)風(fēng)險(xiǎn)而言,國(guó)際政策協(xié)調(diào)是關(guān)鍵(Hoogendoorn et al. 2021, Bartram et al. 2021, Schmidt et al. 2021)。

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  2、標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)

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  綜合性政策組合的第二部分由能夠加速推動(dòng)低碳技術(shù)應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼所構(gòu)成,所需設(shè)定的將會(huì)包括排放配額、綠色認(rèn)證和技術(shù)授權(quán)在內(nèi)的一系列要求。這一部分在某些方面(如在特定期限內(nèi)限制和逐步淘汰高排放活動(dòng)或技術(shù))將會(huì)尤為有效。標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)并不直接設(shè)定排放價(jià)格,但它們所產(chǎn)生的成本可以被視為隱含的排放價(jià)格。 夲呅內(nèi)傛萊源亍:ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

  標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)可以作為排放定價(jià)和其他激勵(lì)性政策的有效補(bǔ)充(Stiglitz et al. 2017),尤其是在當(dāng)它們是技術(shù)中立的(如可交易的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn))情況下。標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)可以幫助解決會(huì)阻礙綠色技術(shù)和創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)化傳播的協(xié)調(diào)失敗,并可以在企業(yè)和家庭對(duì)價(jià)格無(wú)反應(yīng)的情況下替代排放定價(jià)。標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)還可以有效地解決排放價(jià)格無(wú)法解決的一些由短視行為、財(cái)政約束和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避所造成的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。舉例而言,能源效率標(biāo)簽(標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī))可以強(qiáng)化激勵(lì)性措施所引發(fā)的行為反應(yīng)。 本文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com

  然而,設(shè)計(jì)及協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管可能會(huì)模糊價(jià)格信號(hào),削弱整個(gè)經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制,導(dǎo)致既定贏家的結(jié)果,并使績(jī)效監(jiān)測(cè)復(fù)雜化,從而大大增加脫碳成本。在這些情況下,它們可能會(huì)導(dǎo)致高水平的隱含碳價(jià)格,從而降低脫碳戰(zhàn)略的總體成本效益。

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  3、補(bǔ)充政策 夲呅內(nèi)傛萊源亍:ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

  補(bǔ)充政策和框架政策構(gòu)成了綜合性政策組合的第三部分。這些政策囊括了所有不直接以減少排放為目標(biāo),而是以降低減排政策的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本為目標(biāo)的政策。一些補(bǔ)充政策旨在加快開發(fā)和部署新的減排技術(shù)(Acemo?lu et al. 2017),例如: 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自;中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

  研發(fā)激勵(lì)和創(chuàng)新激勵(lì)為激發(fā)和維持企業(yè)活力提供支持,如取消企業(yè)進(jìn)入壁壘、降低貿(mào)易壁壘、改革破產(chǎn)制度等(De Haas et al. 2021)促進(jìn)ESG(環(huán)境、社會(huì)和治理)評(píng)級(jí)方法的數(shù)據(jù)一致性和可比性,從而吸引私人資本(Ehlers et al. 2020, Elmalt et al. 2021, Bolton et al. 2021)加大對(duì)升級(jí)電力和交通網(wǎng)絡(luò)的投資,以挪威為例,電動(dòng)汽車充電站數(shù)量的大幅增加(在2015至2021年期間增加了600%)有助于減少“里程焦慮”,并為電動(dòng)汽車的銷售提供支持(OECD 2022a) 本+文`內(nèi).容.來(lái).自:中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

  另一些補(bǔ)充政策旨在緩和氣候政策的分配效應(yīng),并在氣候轉(zhuǎn)型期間為人們提供幫助。一個(gè)普遍的實(shí)證發(fā)現(xiàn)是,氣候政策具有累退的傾向(Zachmann et al. 2018)。將通過(guò)排放定價(jià)機(jī)制所獲得的收入進(jìn)行回收再利用便可幫助解決這一問(wèn)題,并使氣候政策更為累進(jìn)。盡管指定用途的稅收??睿╮evenue earmarking)通常不受歡迎,因?yàn)樗鼤?huì)造成支出時(shí)的優(yōu)先次序僵化,但通過(guò)加強(qiáng)承諾力度并明確溝通額外收入的使用方式,它就能夠在脫碳的過(guò)程中成為一個(gè)有用的工具,并幫助建立公眾信任(Klenert and Hepburn 2018)。以瑞士在2018年通過(guò)的碳稅法案為例,它將約三分之二的碳定價(jià)稅收收入重新分配給家庭和企業(yè)(Office fédéral de l‘environnement [OFEV], Confédération Suisse 2020)。 內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com

  另一個(gè)具有建設(shè)性的補(bǔ)充政策措施是推動(dòng)有效且積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策。這類措施可以助力于緩解氣候問(wèn)題的政策所能引發(fā)的勞動(dòng)力市場(chǎng)深度重組(Walker 2013)。丹麥的“彈性安全”(flexicurity)體系就是一個(gè)很好的例子,該體系通過(guò)提供綠色崗位(green job)所需的技能培訓(xùn)等積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策來(lái)為就業(yè)流動(dòng)性提供支持(OECD 2021c)。 本+文+內(nèi).容.來(lái).自:中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

  二、有效的脫碳戰(zhàn)略需要可信的組織機(jī)構(gòu)和透明的溝通 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

  脫碳的各項(xiàng)努力將對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生普遍影響,并滋生輸贏成敗而非共贏共榮的風(fēng)險(xiǎn)(Chancel and Piketty 2015)。包括以下三點(diǎn)在內(nèi)的一些因素將能為確立一個(gè)可以得到廣泛支持且有效的綜合性政策組合提供幫助(Furceri et al. 2021)。

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  第一,減少信息和知識(shí)差距是提高公眾意識(shí)和建立公眾信任的關(guān)鍵(van der Ploeg and Rezai 2018)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方式包括有針對(duì)性地打擊虛假信息的公共傳播,以及公眾教育宣傳等。 本+文+內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放(交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

  第二,允許透明的游說(shuō)行為將能夠防止試圖阻礙緩解氣候問(wèn)題的政策落地的利益集團(tuán)對(duì)政策的攔截,或是進(jìn)行不公平的成本分配(OECD 2021a)。

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  第三,利益相關(guān)者在一個(gè)透明且可信的制度環(huán)境中的有效參與可以幫助激發(fā)、管理和協(xié)調(diào)偏好和優(yōu)先事項(xiàng)的沖突。丹麥、荷蘭和英國(guó)都已有很好的實(shí)踐案例,讓獨(dú)立的氣候機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)評(píng)估公眾意見(jiàn),并向政府提供獨(dú)立的政策建議。 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自;中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

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  莫羅·皮素(Mauro Pisu)/OECD經(jīng)濟(jì)部經(jīng)濟(jì)學(xué)家、利弗休姆全球化與經(jīng)濟(jì)政策研究中心(GEP, Leverhulme Centre for Research on Globalisation and Economic Policy)政策研究員 本`文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

  菲利普·瑪麗亞·D. 阿基羅(Filippo Maria D’Arcangelo)/ OECD經(jīng)濟(jì)學(xué)家 本%文$內(nèi)-容-來(lái)-自;中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

  伊萊·萊文(Ilai Levin)/OECD青年助理經(jīng)濟(jì)學(xué)家

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  阿薩·約翰遜(Asa Johansson)/OECD資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家 本文`內(nèi)-容-來(lái)-自;中_國(guó)_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

  編譯:邵玉蓉/第一財(cái)經(jīng)研究院研究員

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