申請人：北京中創(chuàng)碳投科技有限公司

　　住所：北京市東城區(qū)青龍胡同1號歌華大廈

　　法定代表人：唐人虎，總經(jīng)理

　　被申請人：中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部

　　住所：北京市東城區(qū)東長安街12號

　　法定代表人：黃潤秋，部長

　　申請人北京中創(chuàng)碳投科技有限公司不服生態(tài)環(huán)境部于2022年3月14日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部公開中碳能投等機構(gòu)碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型問題案例（2022年第一批突出環(huán)境問題）》（以下簡稱《典型案例》）中關(guān)于該公司的相關(guān)內(nèi)容，向我部申請行政復(fù)議，我部依法受理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。

　　申請人請求：

　　1.刪除《典型案例》中與申請人相關(guān)的內(nèi)容；

　　2.由生態(tài)環(huán)境部通過登報、官方網(wǎng)站、微信公眾平臺等具有一定影響力的官方媒體對通報內(nèi)容進行更正聲明；

　　3.對《典型案例》的發(fā)布程序進行核實。

　　申請人提出的事實和理由：

　　《典型案例》經(jīng)多家國內(nèi)外媒體轉(zhuǎn)發(fā)，對申請人造成了極大的聲譽損害。申請人認為《典型案例》存在以下幾方面問題：

　　一是《典型案例》發(fā)布程序不符合法律規(guī)定。生態(tài)環(huán)境部通過公眾號、網(wǎng)站等公開渠道發(fā)布《典型案例》的行為，對申請人的聲譽、信譽造成了負面影響，符合行政處罰行為中的“通報批評”。但《典型案例》發(fā)布前，申請人未接到任何書面通知，也未獲得陳述、申辯的機會?！兜湫桶咐钒l(fā)布未遵守行政處罰法規(guī)定的相關(guān)程序。

　　二是《典型案例》指出的問題過于夸大且忽視客觀原因。出現(xiàn)“掛名”問題，是因為核查工作任務(wù)量大、周期緊，核查人員屬地調(diào)配有困難，且相關(guān)核查參考指南中未明確要求現(xiàn)場核查人員必須與核查報告中簽名的人員一致。出現(xiàn)對溫室氣體重點排放單位（以下簡稱重點排放單位）檢測報告造假“視而不見”問題，是因為申請人作為核查機構(gòu)鑒別真?zhèn)问侄斡邢?，同時重點排放單位委派第三方咨詢機構(gòu)與核查人員對接，造假行為具有很強的隱蔽性和專業(yè)性；2019年發(fā)布的核查參考指南中未要求必須通過查看原件方式驗證真實性，重點排放單位也不配合提供原件。

　　三是申請人正當權(quán)益被損害，民營企業(yè)營商環(huán)境受到負面影響。上述兩個問題是核查機構(gòu)存在的普遍問題，《典型案例》有針對性和選擇性地披露申請人問題，有違公平公正原則；申請人未能識別出檢測報告造假問題，與篡改偽造檢測報告等主觀弄虛作假行為有著本質(zhì)區(qū)別，《典型案例》標題措辭、內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排給公眾造成誤導(dǎo)，對申請人造成嚴重損害，影響申請人正常業(yè)務(wù)開展。

　　我部經(jīng)審理查明：

　　為嚴厲打擊重點排放單位碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假行為，加強碳排放報告質(zhì)量監(jiān)督管理，保障全國碳市場平穩(wěn)健康運行，2021年10-12月，生態(tài)環(huán)境部組織開展了碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶執(zhí)法行動。

　　本案申請人是受省級生態(tài)環(huán)境部門委托，對有關(guān)重點排放單位提交的溫室氣體排放報告等開展核查工作的核查機構(gòu)。

　　專項監(jiān)督幫扶過程中，監(jiān)督幫扶工作組對申請人提交的核查結(jié)果進行了監(jiān)督檢查，獲取了申請人負責核查的重點排放單位的溫室氣體排放報告、申請人編制的溫室氣體排放核查報告、核查任務(wù)臺賬，并對申請人有關(guān)工作人員進行調(diào)查詢問，制作了《調(diào)查詢問筆錄》。生態(tài)環(huán)境部查明，申請人存在多份核查報告上載明的核查人員未參與實際核查工作的“掛名”情況，且核查過程中存在不核實數(shù)據(jù)來源及真實性等履職不到位問題。

　　2022年3月14日，就專項監(jiān)督幫扶工作中發(fā)現(xiàn)的碳排放技術(shù)服務(wù)相關(guān)機構(gòu)存在篡改偽造檢測報告、制作虛假煤樣、報告結(jié)論失真失實等突出問題，生態(tài)環(huán)境部在部“兩微”及官網(wǎng)等發(fā)布了《典型案例》，其中包括了申請人作為核查機構(gòu)有關(guān)核查履職不到位問題案例。

　　以上事實，有申請人編制的核查報告、核查任務(wù)臺賬、《調(diào)查詢問筆錄》《典型案例》等材料，可以證明。

　　我部認為：

　　一、關(guān)于申請人所提《典型案例》發(fā)布程序問題

　　申請人認為，我部發(fā)布《典型案例》的行為，屬于行政處罰法規(guī)定的“通報批評”，但未遵守行政處罰程序。

　　我部認為，發(fā)布《典型案例》的行為不屬于行政處罰法規(guī)定的“通報批評”處罰種類。以下從《典型案例》內(nèi)容及形式兩方面進行分析。

　　1.從《典型案例》的內(nèi)容上看

　　我部開展碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶，旨在嚴厲打擊重點排放單位碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假行為，加強碳排放報告質(zhì)量監(jiān)督管理，保障全國碳市場平穩(wěn)健康運行。根據(jù)專項監(jiān)督幫扶工作的現(xiàn)場監(jiān)督檢查情況，我部發(fā)布《典型案例》，對外公開了一批溫室氣體排放報告編制、核查等工作中出現(xiàn)的篡改偽造檢測報告、制作虛假煤樣、報告結(jié)論失真失實等突出問題，目的是警醒在全國碳市場中從事包括檢驗檢測，溫室氣體排放報告編制、核查等業(yè)務(wù)在內(nèi)的所有主體（包括申請人在內(nèi)），教育其引以為戒，杜絕相關(guān)問題再次出現(xiàn)。

　　因此，從內(nèi)容上看，我部發(fā)布《典型案例》是對專項監(jiān)督幫扶現(xiàn)場監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題的公開，僅公開了現(xiàn)場監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)碳排放技術(shù)服務(wù)機構(gòu)在碳核查等技術(shù)服務(wù)中客觀存在的突出和典型問題，沒有對其權(quán)利義務(wù)作出懲戒性處分，不具有行政處罰的特性。

　　2.從《典型案例》的形式上看

　　我部通過“兩微”及官網(wǎng)等發(fā)布《典型案例》，是依據(jù)政府信息公開條例第二十條第十三項和第二十三條、《生態(tài)環(huán)境部政府信息公開實施辦法》第十五條和第十七條、《生態(tài)環(huán)境部政府信息主動公開基本目錄》第九十七項的有關(guān)規(guī)定，履行主動公開政府信息法定職責的行為?！兜湫桶咐啡奈闯霈F(xiàn)過“通報批評”字樣，僅是公開了一批突出和典型問題事實。

　　因此，從形式上看，我部發(fā)布《典型案例》是依法主動公開生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督檢查情況及發(fā)現(xiàn)的問題，屬于履行政府信息主動公開職責的行為，不是行政處罰中的“通報批評”。

　　由上可知，我部發(fā)布《典型案例》的行為，屬于對監(jiān)督檢查情況的信息公開，不構(gòu)成行政處罰法規(guī)定的“通報批評”，不應(yīng)當按照行政處罰的程序規(guī)定約束信息公開行為。

　　二、關(guān)于申請人所提《典型案例》指出的問題過于夸大且忽視客觀原因問題

　　碳排放權(quán)交易是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要政策工具，準確可靠的碳排放數(shù)據(jù)是全國碳市場有效規(guī)范運行的生命線。在碳排放數(shù)據(jù)上弄虛作假，不僅直接影響著碳市場的公平公正，還將對國家“雙碳”目標的順利實施和我國國際形象造成嚴重不利影響。

　　碳排放數(shù)據(jù)的核算專業(yè)性較強，通常需要碳排放技術(shù)服務(wù)機構(gòu)參與其中。這些機構(gòu)主要包括以下三類：1.咨詢機構(gòu)，為重點排放單位提供咨詢服務(wù)，包括編制溫室氣體排放報告等；2.檢驗檢測機構(gòu)，向重點排放單位提供煤樣檢測等服務(wù)；3.核查機構(gòu)，受生態(tài)環(huán)境部門委托，根據(jù)行業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范，對重點排放單位報告的溫室氣體排放量和相關(guān)信息進行全面核實、查證。

　　全國碳市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額。碳排放配額由省級生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)我部制定的碳排放配額總量確定與分配方案，向重點排放單位分配。核查機構(gòu)對重點排放單位排放量的核查結(jié)果將作為該單位碳排放配額的清繳依據(jù)，直接決定著該單位在碳排放市場交易過程中需要付出的成本，直接影響著碳排放市場的公平公正，是碳排放市場健康穩(wěn)定運行和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

　　為規(guī)范全國碳排放權(quán)交易市場企業(yè)溫室氣體排放報告核查活動，我部于2020年12月31日發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，2019年12月27日發(fā)布《排放監(jiān)測計劃審核和排放報告核查參考指南》（以下簡稱《2019年核查指南》），2021年3月26日發(fā)布《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》（以下簡稱《2021年核查指南》）。

　　核查機構(gòu)在開展溫室氣體排放報告的核查活動時，應(yīng)當嚴格遵循《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《2019年核查指南》《2021年核查指南》的規(guī)定，堅持客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業(yè)嚴謹?shù)墓ぷ髟瓌t，秉持高度責任感，具備核查所必需的專業(yè)技能，真實、準確地反映審核和核查活動中的發(fā)現(xiàn)和結(jié)論，嚴謹?shù)刈鞒雠袛?，并對核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責。

　　我部認為，申請人為辯解“核查報告‘掛名’問題”“對控排企業(yè)碳排放報告中存在的檢測報告造假問題‘視而不見’”，提出的“核查工作任務(wù)量大、周期緊”“報告造假行為具有很強的隱蔽性和專業(yè)性”等理由，均不成立。具體分析如下。

　　1.關(guān)于“核查報告‘掛名’問題”

　　申請人認為，《2019年核查指南》未明確規(guī)定現(xiàn)場核查人員要與核查報告中的人員一致，我部將“掛名”作為問題公開不具有法律依據(jù)；其在核查活動中之所以存在“掛名”問題，主要是因為核查工作任務(wù)量大、周期緊，核查人員屬地調(diào)配有困難，且《2021年核查指南》關(guān)于“現(xiàn)場核查組成員可以與技術(shù)工作組成員不同”的規(guī)定，正是為了解決“掛名”問題。

　　（1）“掛名”違反核查規(guī)范，是弄虛作假，屬于碳排放報告核查工作存在的突出問題。

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查機構(gòu)與核查委托方簽訂核查協(xié)議后，應(yīng)當選擇具備能力的核查組長和核查員組成核查組。核查組的組成應(yīng)根據(jù)核查員的專業(yè)領(lǐng)域、技術(shù)能力與經(jīng)驗、企業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模及排放設(shè)施的數(shù)量等確定，核查組至少由 2 名成員組成，其中 1 名為核查組長，至少 1 名為專業(yè)核查員。核查組的工作職責包括文件評審、現(xiàn)場核查和核查報告編制等。

　　《2021年核查指南》規(guī)定，核查機構(gòu)要建立技術(shù)工作組和現(xiàn)場核查組。技術(shù)工作組通過文件評審等，識別現(xiàn)場核查重點，提出現(xiàn)場核查清單；至少由 2 名成員組成，其中 1 名為負責人，至少 1名成員具備被核查的重點排放單位所在行業(yè)的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗。現(xiàn)場核查組根據(jù)現(xiàn)場核查清單實施現(xiàn)場核查，填寫核查記錄并報送技術(shù)工作組；應(yīng)至少由 2 人組成。為了確保核查工作的連續(xù)性，現(xiàn)場核查組成員原則上應(yīng)為核查技術(shù)工作組的成員。對于核查人員調(diào)配存在困難等情況，現(xiàn)場核查組的成員可以與核查技術(shù)工作組成員不同。核查組的工作職責包括文件評審、現(xiàn)場核查和編寫核查結(jié)論等。

　　根據(jù)上述規(guī)定，開展核查工作必須建立核查組，并要求核查組成員應(yīng)當具有相應(yīng)的專業(yè)知識、技術(shù)能力和工作經(jīng)驗，且必須實際參與核查工作。核查組成員即便不能參與全部核查工作，至少也要作為技術(shù)工作組或者現(xiàn)場核查組的成員，參與文件評審、現(xiàn)場核查、出具核查結(jié)論等中的部分工作。由此可見，該規(guī)定并不允許未實際參加某一重點排放單位核查工作而在該單位核查報告上“掛名”的情況。

　　核查指南之所以作出此項規(guī)定，目的是為了管控核查工作質(zhì)量，確保碳排放數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性。因此，雖然《2021年核查指南》規(guī)定，在核查人員調(diào)配存在困難的情況下，現(xiàn)場核查組的成員可以與技術(shù)工作組成員不同，但是本案申請人出具的多份核查報告，存在在核查報告上簽字的核查組成員并未實際參與核查工作的問題，即既未作為核查技術(shù)工作組的成員參與文件評審、出具核查結(jié)論等，也未作為現(xiàn)場核查組成員參與現(xiàn)場核查工作，不符合上述核查指南的相關(guān)規(guī)定。

　　這種未實際參與核查工作而在核查報告中簽名的“掛名”行為，屬于典型弄虛作假，問題突出，應(yīng)當予以公開。

　　（2）“核查工作任務(wù)量大、周期緊”等“掛名”理由不成立。

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查機構(gòu)與核查委托方簽訂核查協(xié)議之前，應(yīng)當根據(jù)其行業(yè)核查能力、核查員經(jīng)驗、時間與人力資源安排、企業(yè)所屬行業(yè)、規(guī)模及排放設(shè)施的復(fù)雜程度等，評估核查工作實施的可行性。

　　根據(jù)上述核查指南要求，申請人在與省級生態(tài)環(huán)境部門簽訂核查協(xié)議前，應(yīng)當根據(jù)其核查能力、核查員經(jīng)驗、時間與人力資源安排等，評估其核查工作實施的可能性。申請人簽署核查協(xié)議，接受省級生態(tài)環(huán)境部門委托開展核查工作，可以推定申請人經(jīng)評估其具有實施核查工作的可行性。因此，申請人提出核查工作任務(wù)量大、周期緊，核查人員屬地調(diào)配有困難等，均不構(gòu)成其違反上述核查指南出現(xiàn)“掛名”現(xiàn)象的正當理由。

　　2.關(guān)于“對控排企業(yè)碳排放報告中存在的檢測報告造假問題‘視而不見’”問題

　　申請人認為，其出現(xiàn)對重點排放單位檢測報告造假“視而不見”問題，是因為其作為核查機構(gòu)鑒別真?zhèn)问侄斡邢?，重點排放單位委派第三方咨詢機構(gòu)與核查人員對接，造假行為具有很強的隱蔽性和專業(yè)性；且《2019年核查指南》未要求必須通過查看原件方式驗證真實性，重點排放單位也不配合提供原件。

　　（1）具備鑒別真?zhèn)蔚哪芰?，是核查機構(gòu)承擔核查任務(wù)的基本前提。

　　對溫室氣體排放報告開展核查，就是為了守住碳排放權(quán)交易市場的生命線，確保以碳排放數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行的碳排放配額分配、交易及清繳等是公平公正的。因此，通過政府購買服務(wù)方式接受生態(tài)環(huán)境部門委托承擔核查工作的機構(gòu)，其必備的首要能力就是要能夠鑒別真?zhèn)?、去偽存真。申請人既作為核查機構(gòu)受委托承擔核查任務(wù)，其前提應(yīng)該是承諾其具備鑒別真?zhèn)?、去偽存真能力，并嚴格遵守核查指南等相關(guān)規(guī)定。

　?。?）對核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責，是核查機構(gòu)應(yīng)當承擔的基本義務(wù)。

　　《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十六條第二款規(guī)定：“省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供核查服務(wù)。技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當對提交的核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責。”　　

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查組應(yīng)當對在現(xiàn)場收集的信息的真實性進行驗證。

　　《2021年核查指南》規(guī)定，現(xiàn)場核查組應(yīng)當驗證現(xiàn)場收集的證據(jù)的真實性。技術(shù)工作組應(yīng)當重點查證核實活動數(shù)據(jù)、排放因子、排放量、生產(chǎn)數(shù)據(jù)等四類數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性。

　　根據(jù)上述規(guī)定，查證核實相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性，是核查機構(gòu)應(yīng)當履行的義務(wù)。申請人應(yīng)當具有相應(yīng)核查能力，并選擇具備能力的核查組長和核查員組成核查組，通過采取各種有效方法與措施開展核查工作，確保核查結(jié)果的真實、準確和可靠性。

　　進行現(xiàn)場核查時，查閱原始憑證等原件，是驗證收集證據(jù)真實性最基本的方式，核查機構(gòu)應(yīng)當通過查閱原件的方式進行驗證。如果被核查企業(yè)不配合提供原件，核查機構(gòu)應(yīng)當向委托其開展核查工作的生態(tài)環(huán)境部門報告，而不應(yīng)當以此為借口不履行“核實、查證”的義務(wù)。

　　而且，申請人在實際核查過程中，不僅沒有核查出檢測報告等具有一定專業(yè)性的造假問題，對于一些無需具備專業(yè)核查能力也能發(fā)現(xiàn)的明顯異常情況也未提出質(zhì)疑，導(dǎo)致核查結(jié)論失實。

　　因此，申請人提出的重點排放單位造假行為具有很強的隱蔽性和專業(yè)性、其鑒別真?zhèn)问侄斡邢?、?019年核查指南》未要求以查看原件方式驗證、重點排放單位不配合等，均不構(gòu)成其不履行“核實、查證”義務(wù)的正當理由。

　　由上可知，我部《典型案例》公開的突出問題定性準確，客觀真實，并未夸大事實。

　　三、關(guān)于申請人所提正當權(quán)益被損害問題

　　申請人認為，《典型案例》有針對性和選擇性地披露申請人問題，有違公平公正的原則；申請人未能識別出檢測報告造假問題，與篡改偽造檢測報告等主觀弄虛作假行為有著本質(zhì)區(qū)別，《典型案例》標題措辭、內(nèi)容結(jié)構(gòu)安排給公眾造成誤導(dǎo)，對申請人造成嚴重損害，影響申請人正常業(yè)務(wù)開展。

　　我部《典型案例》公開的是監(jiān)督幫扶中發(fā)現(xiàn)的具有典型性和代表性的問題，不存在針對性、選擇性公開的行為；申請人違反上述核查指南規(guī)定，“掛名”出具核查報告，具有弄虛作假的性質(zhì)。我部《典型案例》的標題是對案例所涉機構(gòu)存在的碳排放報告質(zhì)量監(jiān)督管理方面問題進行的概括性描述，不存在誤導(dǎo)。

　　綜上，我部發(fā)布《典型案例》，公開碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶工作中檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題，具有事實基礎(chǔ)，公開程序亦無不當。申請人提出的復(fù)議請求缺乏事實和法律依據(jù)，我部不予支持。

　　碳排放權(quán)交易是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要政策工具，準確可靠的數(shù)據(jù)是規(guī)范有序交易的必要保證。我部公開碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假典型問題案例，目的是為了警示有關(guān)服務(wù)機構(gòu)不得弄虛作假，保障相關(guān)涉碳數(shù)據(jù)真實準確。我部將持續(xù)采取行動遏制碳排放數(shù)據(jù)造假行為，促進全國碳市場健康有序運行。

　　復(fù)議決定：

　　根據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第一款第一項的規(guī)定，我部決定如下:

　　維持生態(tài)環(huán)境部于2022年3月14日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部公開中碳能投等機構(gòu)碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型問題案例（2022年第一批突出環(huán)境問題）》中與北京中創(chuàng)碳投科技有限公司相關(guān)的內(nèi)容。

　　申請人如對本復(fù)議決定不服，可以在收到本復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)，依法向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請行政復(fù)議裁決。

　　生態(tài)環(huán)境部

　　2022年5月26日