航空業(yè)是全球十大溫室氣體排放行業(yè)之一。根據(jù)國際民航組織(ICAO)2016年環(huán)境報告,如果不采取任何行動,到本世紀中葉,全球航空二氧化碳年排放量可能會從目前約7億噸大幅增加至約26億噸。為應(yīng)對航空排放對氣候變化的影響,國際民航組織制定了2020年后國際航空溫室氣體排放量零增長的目標,以及包括國際航空全球碳抵消和減排機制(CORSIA)在內(nèi)的一攬子氣候行動計劃。CORSIA的頒布實施釋放了國際社會積極應(yīng)對氣候變化問題的信號,也將對中國的應(yīng)對氣候變化事業(yè)帶來重要積極影響。它為中國全國
碳市場的建設(shè)和健康發(fā)展帶來了新的外部推動力量,也為擴大中國經(jīng)核證的減排量項目(
CCER)使用范圍帶來了新的可能性,讓人們看到了
CCER重振旗鼓的新希望。
國際航空全球碳抵消和減排機制(CORSIA)的相關(guān)要求和各方反應(yīng)
2016年10月,在加拿大蒙特利爾召開的國際民航組織第39次全會通過了《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——氣候變化》和《國際民航組織關(guān)于環(huán)境保護的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——全球市場措施機制》兩份重要決議,確定了第一個全球性的行業(yè)市場減排機制——“國際航空碳抵消及減排機制”的實施框架。根據(jù)決議,從2021年起,國際航空二氧化
碳排放較2020年水平增加的部分,航空公司需通過購買相應(yīng)的減排量進行抵消。該機制擬于2021年至2035年分三階段實施,包括
試點期(2021-2023年)、第一階段(2024-2026年)及第二階段(2027-2035年)。其中,
試點期和第一階段各國可自愿參與,鼓勵發(fā)達國家率先參與;第二階段要求國際航空活動全球占比高于0.5%的國家或國際航空活動全球累計占比在90%以上的國家必須參與。同時,國際民航組織制定了分階段的抵消責任分配方案——從初期的按全行業(yè)增排比例分配逐漸過渡到按航空公司個體增排比例分配。具體方案為,2021年至2029年,行業(yè)權(quán)重占100%,即完全按照行業(yè)增速劃分抵消責任;2030年起,行業(yè)權(quán)重將逐漸下降至30%以下,個體部分的權(quán)重隨之上升。決議還強調(diào),要為各國特別是發(fā)展中國家參與機制提供援助,并就該機制實施情況和影響每三年開展一次審評。此外,為激勵各國航空公司提前購買減排項目用于2021-2023年的“
履約”,國際民航組織于2018年組建了“臨時項目評估組”(IPAG),對各國申請的減排項目進行評審。
2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利爾召開的第214次國際民航組織理事會
會議正式批準了《國際航空減排計劃的強制性標準和規(guī)則》(Standards and Recommended Practices,New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention)。其中規(guī)定,使用了經(jīng)認證的最大起飛質(zhì)量超過5700千克的飛機,或二氧化碳年排放量超過10,000噸的航空公司和其他航空器運營商自2019年1月1日起應(yīng)對其溫室氣體排放量進行監(jiān)測、報告和核查(MRV)。
2018年10月22日和12月1日分別是國際民航組織理事會規(guī)定的就《國際航空減排計劃的強制性標準和規(guī)則》提交反對報告和差異報告的截止日期。目前,尚無國家提交反對報告,歐盟和中國就這一規(guī)則提交了差異報告,美國則由于此前政府停工暫未做出反應(yīng)。
針對國際民航組織提出的監(jiān)測、報告和核查要求,中國民航總局和美國聯(lián)邦航空署都相應(yīng)制定了本國的管理辦法。其中,美國的管理辦法是否生效取決于航空公司自愿上報數(shù)據(jù)是否滿足了“絕大多數(shù)”參與的原則,即只有在自愿參與數(shù)據(jù)報送的航空運營商消耗的燃油總量達到2017年美國運輸部交通統(tǒng)計局統(tǒng)計的國際航班航油消耗總量的90%的時候,其管理辦法才正式生效。據(jù)預測,目前有意愿參加自愿數(shù)據(jù)上報的美國航空企業(yè)的國際航油消耗量占國際航班航油消耗總量的95%以上。
2019年3月22日,國際民航組織理事會正式公布了國際航空全球碳抵消和減排機制(CORSIA)的排放單位標準(EUC)。3月28日,國際民航組織公布了技術(shù)咨詢機構(gòu)(TAB)的成員名單。預計將在近期發(fā)布其他“同意技術(shù)咨詢機構(gòu)(TAB)成立”的相關(guān)文件,其中包括該機構(gòu)的職權(quán)范圍。上述排放單位標準和技術(shù)咨詢機構(gòu)被視為是保證航空業(yè)碳抵消交易市場體系完整的基石,和確保市場穩(wěn)定性的關(guān)鍵。技術(shù)咨詢機構(gòu)將依據(jù)排放單位標準對持有排放單位(emission units)的自愿減排機制進行評估,并就符合條件的自愿減排機制向理事會提出建議。國際民航組織理事會將向所有自愿減排機制公開發(fā)布參與國際航空全球碳抵消和減排機制的邀請,并將邀請公眾就提出申請的自愿減排機制提交意見,供技術(shù)咨詢機構(gòu)審議。
隨著排放單位標準的公開,各方愈發(fā)關(guān)注哪些自愿減排機制將得到國際航空全球碳抵消和減排機制的認可。有評估顯示,清潔發(fā)展機制(
CDM)項目未能滿足排放單位標準中11項項目準則中的3項,即保障系統(tǒng)(在實施項目時識別負面環(huán)境和社會影響的能力),可持續(xù)發(fā)展標準(每個項目應(yīng)公開披露),以及避免雙重計算、簽發(fā)及申領(lǐng)(應(yīng)根據(jù)巴黎協(xié)定通過的相應(yīng)規(guī)則進行調(diào)整)。更值得注意的是,目前可能沒有一個自愿減排機制完全符合排放單位標準。
此外,國際民航組織第39次全會決議還提到 “強烈鼓勵各國盡早自愿參加該(國際航空全球碳抵消和減排機制)計劃”,并要求各成員國于試點階段開始前一年的6月30日前確定加入意愿。也就是說,相關(guān)國家可能會到2020年6月才決定是否加入試點階段。
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國際民航組織環(huán)保委第11屆委員會(ICAO CAEP 11)會議現(xiàn)場
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