近年來，武漢市多措并舉推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳工作，2020-2022年市級公共機(jī)構(gòu)能耗呈現(xiàn)逐年下降趨勢，2022年人均綜合能耗、單位建筑面積綜合能耗、人均用電、人均用水同比2020年分別下降3.44%、2.02%、3.23%和3.35%。

 

一、節(jié)能降碳取得初步成效

 

（一）示范引領(lǐng)成效顯著。全市共建成國家級節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)能效領(lǐng)跑者1家、水效領(lǐng)跑者1家、示范單位7家、生活垃圾分類示范點3家，省公共機(jī)構(gòu)節(jié)能示范單位15家、生活垃圾分類示范點11家、節(jié)水型公共機(jī)構(gòu)81家。

 

（二）目標(biāo)管理逐步完善。出臺《武漢市公共機(jī)構(gòu)能耗定額標(biāo)準(zhǔn)》后，公共機(jī)構(gòu)能耗達(dá)標(biāo)率逐年提升，2022年單位面積、人均能耗達(dá)標(biāo)率分別達(dá)到90.64%、87.44%。

 

（三）用能管理持續(xù)加強(qiáng)。督促開展能源審計、落實整改措施，做好能耗統(tǒng)計和分析。武漢市第一醫(yī)院于2020年進(jìn)行能源審計并落實整改后，能耗持續(xù)下降，2022年綜合能耗降低4.94%。

 

（四）市場化機(jī)制推廣應(yīng)用。制定印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)武漢市公共機(jī)構(gòu)采用能源費用托管服務(wù)工作的實施方案》，6家單位已實施能源費用托管項目。其中，武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會集中辦公區(qū)開展能源費用托管服務(wù)后，樓群總電耗下降15%，人力資源指數(shù)下降40%；武漢市中心醫(yī)院預(yù)計10年內(nèi)節(jié)能總量可達(dá)到6320噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

 

（五）綠色低碳改造著力推進(jìn)。市婦聯(lián)大樓更換中央空調(diào)系統(tǒng)后，綜合電費、水費和衛(wèi)生費與同期相比減少41.35%；推廣太陽能光伏光熱項目，探索利用建筑屋頂、立面、車棚頂面等空間安裝光伏發(fā)電設(shè)施；大力推廣使用新能源汽車，在全市黨政機(jī)關(guān)更新車輛中新能源汽車占比60%以上。

 

（六）智慧管理平臺完成搭建。對市本級公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行能耗實時管理，提供設(shè)備運行狀態(tài)監(jiān)測、能耗監(jiān)測、能效分析、節(jié)能減排智能運維等智慧服務(wù)。江夏區(qū)、蔡甸區(qū)運用自行研發(fā)的能耗監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對公共機(jī)構(gòu)能耗實時精準(zhǔn)調(diào)度監(jiān)控。

 

二、武漢市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作面臨的困境

 

盡管制度建設(shè)、節(jié)能技術(shù)應(yīng)用和節(jié)能改造項目等在持續(xù)推進(jìn)，但武漢市能耗下降率和達(dá)標(biāo)率均呈現(xiàn)逐年減緩的趨勢。2022年能耗下降率相比2021年減少約1個百分點，單位建筑面積能耗達(dá)標(biāo)提高率減少8.23%，說明現(xiàn)有綠色低碳管理體系和節(jié)能技術(shù)條件的邊際效用呈現(xiàn)遞減趨勢，節(jié)能降碳效果有限，可持續(xù)能力較弱。

 

（一）節(jié)能降碳資金保障不充足。公共機(jī)構(gòu)綠色低碳建設(shè)仍未設(shè)立專項資金支持，導(dǎo)致能源審計、節(jié)能改造費用、建設(shè)評審等費用得不到充分保障。部分公共機(jī)構(gòu)尤其是黨政機(jī)關(guān)節(jié)能資金來源相對單一，對財政資金依賴性較強(qiáng)，多數(shù)單位自身經(jīng)費預(yù)算僅夠維護(hù)維修現(xiàn)有設(shè)備，而節(jié)能技術(shù)、產(chǎn)品采購成本高，投資回報周期長，導(dǎo)致這些單位的采購意愿不強(qiáng)，一定程度上限制了綠色低碳建設(shè)的速度和規(guī)模。

 

（二）財政與監(jiān)管約束較弱。公共機(jī)構(gòu)能源消費缺乏剛性管控，能耗超標(biāo)對財政撥款額度及日常運維資金使用基本無影響，能源審計結(jié)果、能耗定額標(biāo)準(zhǔn)未能形成硬約束。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳工作暫未納入市級績效考核目標(biāo)，能耗監(jiān)督管理和節(jié)能工作推進(jìn)缺乏有效抓手。盡管建立了一批節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)示范單位，但驗收后缺乏長效的監(jiān)督考核機(jī)制，持續(xù)性不足。沒有對節(jié)能突出單位、個人設(shè)立獎勵或補償機(jī)制，正向激勵不足，內(nèi)生動力有限。

 

（三）用能差異顯著增大管理難度。不同類型的公共機(jī)構(gòu)建筑面積、用能模式、能耗規(guī)模懸殊，統(tǒng)一管理困難重重。例如，行政機(jī)關(guān)中大多單位辦公區(qū)分散、個體規(guī)模小，2022年集中辦公的市級行政機(jī)關(guān)僅占23.10%，節(jié)能規(guī)模效益低，管理成本較高。醫(yī)療類機(jī)構(gòu)未將綠色低碳建設(shè)納入應(yīng)急管理體系，受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響大，緊急狀態(tài)下能耗較高。教育類機(jī)構(gòu)的用能人員中青少年居多，日常管理和節(jié)能宣傳難度更大。場館類公共機(jī)構(gòu)大多為半開放式且建筑面積大，用能人數(shù)多，能源剛需大。

 

三、技術(shù)與管理雙輪驅(qū)動節(jié)能降碳創(chuàng)新理論框架構(gòu)建

 

（一）技術(shù)與管理雙輪驅(qū)動概念界定。技術(shù)與管理雙輪驅(qū)動指在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降耗體系建設(shè)中形成的一種可持續(xù)動力模式，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新與管理創(chuàng)新效能的共同作用，注重二者的深度融合與有機(jī)聯(lián)動，以克服公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳工作中的壁壘和障礙，切實激發(fā)節(jié)能主體能動性，長效推動節(jié)能降碳工作的高質(zhì)量發(fā)展。該模式以技術(shù)創(chuàng)新推動節(jié)能降碳提質(zhì)增效，形成節(jié)能降碳的系統(tǒng)能力；以管理創(chuàng)新增強(qiáng)各主體的協(xié)調(diào)性，調(diào)整優(yōu)化工作機(jī)制。兩個輪子相互協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)力，構(gòu)建起各類主體主動作為、協(xié)同互動，各類要素順暢流動、高效配置的節(jié)能降耗生態(tài)體系。

 

合同能源管理是一種以節(jié)省能源費用支付節(jié)能項目全部成本的節(jié)能投資方式，這種方式正是以技術(shù)與管理創(chuàng)新雙輪驅(qū)動實現(xiàn)節(jié)能降碳的市場模式。具體來講，合同能源管理是由節(jié)能服務(wù)公司與用能單位簽訂節(jié)能服務(wù)合同，向其提供能源審計、節(jié)能改造、設(shè)備采購、運行維護(hù)等綜合服務(wù)，并從節(jié)省的費用中回收投資、獲取利潤。一方面，最大效益化動機(jī)驅(qū)使節(jié)能服務(wù)公司運用先進(jìn)節(jié)能技術(shù)保障用能單位獲得足夠節(jié)能量，推動節(jié)能技術(shù)的創(chuàng)新推廣，提高能源資源利用效率；另一方面，該模式通過管理創(chuàng)新引入市場化手段，降低用能單位節(jié)能改造的資金和技術(shù)風(fēng)險，減輕對財政資金依賴，提升節(jié)能專業(yè)化水平。

 

（二）技術(shù)與管理雙輪驅(qū)動公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降耗的必要性。一是解決公共機(jī)構(gòu)節(jié)能外部性問題的有效途徑。公共機(jī)構(gòu)節(jié)能具有外部經(jīng)濟(jì)性，由于環(huán)境質(zhì)量和能源資源具有非排他性和產(chǎn)權(quán)的模糊性，在無強(qiáng)制規(guī)定和有效激勵的條件下，單位或個人選擇節(jié)能行為所產(chǎn)生的效益往往會被其他未參與主體共享，但獲利主體不用向采取節(jié)能行為的主體支付報酬。這時，節(jié)能行為的個體收益小于社會效益，資源配置遠(yuǎn)離帕累托最優(yōu)，導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)節(jié)能供給不足，積極性不高。

 

外部性問題需要通過政府強(qiáng)制性征稅或補貼將其內(nèi)部化來解決，合同能源管理正是以政府購買節(jié)能服務(wù)的方式將節(jié)能外部性內(nèi)部化，通過機(jī)制創(chuàng)新對節(jié)能效益生產(chǎn)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，有效消除節(jié)能主體與未參與主體之間的效益偏差，提升節(jié)能工作的供給和質(zhì)量。

 

二是突破現(xiàn)有制度瓶頸的有力支撐。當(dāng)前武漢市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作大多以政府強(qiáng)制性干預(yù)的命令——控制型規(guī)制為主，例如雙控與定額相結(jié)合的節(jié)能目標(biāo)管理模式、重點用能單位審計制度等，這類規(guī)制通過自上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，雖能使節(jié)能績效在短期內(nèi)得到可測量的改善，但執(zhí)行成本較高，可持續(xù)性不強(qiáng)。另外，在命令——控制型規(guī)制下公共機(jī)構(gòu)更傾向于完成規(guī)定動作，對采用節(jié)能新技術(shù)、超額完成節(jié)能工作的激勵作用不大。

 

合同能源管理的本質(zhì)是一種以市場為基礎(chǔ)的激勵性規(guī)制，通過借助市場信號引導(dǎo)自下而上的自發(fā)性節(jié)能行為，使參與主體獲得一定程度的行動自由的同時，以市場化手段優(yōu)化各類節(jié)能要素在行業(yè)、單位間的配置，以經(jīng)濟(jì)激勵推動能源消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，解決節(jié)能投入原動力不足問題，促進(jìn)節(jié)能新技術(shù)、新產(chǎn)品在公共機(jī)構(gòu)的推廣利用。

 

（三）技術(shù)與管理雙輪驅(qū)動作用機(jī)制。整體性治理。首先，盡管公共機(jī)構(gòu)包括黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織等多種類型，但由于經(jīng)費均以財政性資金為主，社會公眾更傾向以“政府”作為公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的責(zé)任主體關(guān)注監(jiān)督。其次，各類公共機(jī)構(gòu)布局分散，用能差異較大，節(jié)能潛力不均，其中節(jié)能潛力較差、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的單位很難受市場青睞，只有將公共機(jī)構(gòu)作為一個整體打包，計算全局規(guī)模效益，才能更好地吸引市場參與，達(dá)到整體節(jié)能降碳的目的。

 

因此，技術(shù)與管理雙輪驅(qū)動應(yīng)以整體性治理為基礎(chǔ)，著眼于政府各部門的整體性運作，強(qiáng)調(diào)政策過程的統(tǒng)一同步和基于節(jié)能工作的協(xié)同整合，通過建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)化的組織體系打破部門、單位間壁壘，理順條塊關(guān)系，增強(qiáng)區(qū)域節(jié)能統(tǒng)籌力。整體性治理在實現(xiàn)路徑上強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)賦能，通過人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)實現(xiàn)跨組織、跨區(qū)域的合作，通過統(tǒng)籌頂層設(shè)計與分類規(guī)劃，加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)用能的精細(xì)化、動態(tài)化管理水平，為節(jié)能信息數(shù)據(jù)資源的快速集合與共享提供便利，不斷提升公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的整體治理效能。

 

政府與市場共治。以政府主導(dǎo)的命令——控制型管理模式由于執(zhí)行成本較高產(chǎn)生諸多困境，而當(dāng)前節(jié)能市場缺乏完善的制度規(guī)范與監(jiān)管，可能出現(xiàn)由信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險問題，因此應(yīng)盡量避免政府或市場的“單中心”治理。

 

合同能源管理模式要求政府與市場共治，理順政府與市場關(guān)系，鼓勵政府和市場之間的互動協(xié)作，提供高效優(yōu)質(zhì)的節(jié)能服務(wù)。一方面，合同能源管理通過市場化機(jī)制降低公共機(jī)構(gòu)節(jié)能改造的資金和技術(shù)風(fēng)險，將節(jié)能量直接轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值效益，推動綠色低碳建設(shè)方式由原有的被動修復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏ㄔO(shè)創(chuàng)收；另一方面，也要求政府加強(qiáng)頂層制度設(shè)計，完善法規(guī)制度和配套措施建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管職能和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，推動各個領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一開放、競爭有序、制度完備的節(jié)能市場體系。

 

激勵相容理論。激勵相容理論是解決信息不對稱下“代理人問題”的有效路徑，通過制度安排將委托人與代理人的利益進(jìn)行有效“捆綁”,使委托人利益最大化通過代理人的效用最大化行為來實現(xiàn)。

 

公共機(jī)構(gòu)與節(jié)能服務(wù)企業(yè)構(gòu)成了一種委托——代理關(guān)系，公共機(jī)構(gòu)作為委托人，期望獲得節(jié)能效益的最大化；節(jié)能服務(wù)企業(yè)作為代理人，希望節(jié)能預(yù)算與實際能耗形成最大化差額。合同能源管理將公共機(jī)構(gòu)節(jié)能效益最大化與節(jié)能服務(wù)企業(yè)收益最大化相統(tǒng)一，最大程度地協(xié)調(diào)節(jié)能服務(wù)企業(yè)的決策活動與公共機(jī)構(gòu)需求相匹配，解決公共機(jī)構(gòu)節(jié)能資金保障不足、先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用不到位等問題。

 

四、技術(shù)與管理雙輪驅(qū)動實現(xiàn)路徑

 

現(xiàn)階段市場引領(lǐng)的技術(shù)創(chuàng)新主體地位越發(fā)凸顯，技術(shù)創(chuàng)新供給質(zhì)量不斷提升，然而節(jié)能降碳工作機(jī)制尚未完善，仍存在約束不強(qiáng)、資金保障不足、技術(shù)運用不充分等困境，管理創(chuàng)新的驅(qū)動效應(yīng)不明顯，導(dǎo)致技術(shù)與管理創(chuàng)新不協(xié)調(diào)、不同步，雙輪驅(qū)動作用乏力。因此，當(dāng)前應(yīng)聚焦創(chuàng)新完善管理體制機(jī)制，推動雙輪驅(qū)動持續(xù)發(fā)力，促進(jìn)節(jié)能降碳工作的高質(zhì)量發(fā)展。

 

（一）硬約束為雙輪驅(qū)動提供基礎(chǔ)條件。強(qiáng)化能耗定額指標(biāo)指揮棒的作用。第一，建立規(guī)范的監(jiān)督考核機(jī)制，根據(jù)節(jié)能工作現(xiàn)狀，將考核清單和定額標(biāo)準(zhǔn)法律化、制度化；第二，將能耗定額標(biāo)準(zhǔn)作為推動能源資源節(jié)約工作高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，逐步推動納入市級績效考核，引導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)積極對照定額開展能效對標(biāo)，以硬約束壓實主體責(zé)任。

 

促進(jìn)能源審計結(jié)果應(yīng)用。第一，加大審計系統(tǒng)和能源核算調(diào)查系統(tǒng)的協(xié)同力度，擴(kuò)大重點單位的用能審計范圍；第二，嚴(yán)格將考核結(jié)果與承諾的工作目標(biāo)對照，對考核不合格的進(jìn)行追責(zé)；第三，加強(qiáng)跟蹤式和階段式的動態(tài)考核，將定期抽查與年終考核相結(jié)合。

 

形成基于節(jié)能降耗績效的獎懲制度。會同市財政局建立能源資源消耗與預(yù)算安排相結(jié)合的財政管理制度，根據(jù)考核結(jié)果對節(jié)能工作突出的單位予以獎勵，對考核未達(dá)標(biāo)的單位予以一定比例的經(jīng)費縮減，以負(fù)向激勵督促其整改，但需給予適當(dāng)?shù)木彌_期。

 

（二）少量財政資金撬動市場活力。以財政資金支持節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新。第一，綜合運用財政資金引導(dǎo)、稅收調(diào)節(jié)和政府綠色采購等多種措施支持節(jié)能技術(shù)發(fā)展。第二，加強(qiáng)原始創(chuàng)新投入，引導(dǎo)綠色金融產(chǎn)品開發(fā)為節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新營造良好的市場環(huán)境和發(fā)展生態(tài)。

 

以財稅政策引導(dǎo)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。制定完善的稅收優(yōu)惠、稅費減免政策，吸引更多主體進(jìn)入節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)；強(qiáng)化稅收傾斜政策，促進(jìn)更多社會資本流入；建立健全財政貼息、信用擔(dān)保體系，通過間接性財政措施促進(jìn)形成成熟的服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場。

 

（三）管理創(chuàng)新維護(hù)適度競爭的良性市場秩序。進(jìn)一步鼓勵公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理模式。加強(qiáng)頂層設(shè)計，做好整體實施規(guī)劃，提高干部職工對合同能源管理政策和工作機(jī)制的認(rèn)識，促進(jìn)形成協(xié)商機(jī)制；規(guī)范細(xì)化財政預(yù)算及支付核算、政府采購等配套政策，減少項目實施的障礙和壁壘；結(jié)合試點編制案例集和指導(dǎo)手冊，提供經(jīng)驗指導(dǎo)。

 

完善配套措施規(guī)范節(jié)能服務(wù)市場。建立項目效果評價體系，并對節(jié)能服務(wù)企業(yè)評級；完善節(jié)能服務(wù)市場監(jiān)管體系，引入財政、審計、紀(jì)檢和社會監(jiān)督多種形式，壓實監(jiān)督管理職能；構(gòu)建第三方認(rèn)證機(jī)制，加強(qiáng)對第三方節(jié)能審核和咨詢機(jī)構(gòu)的培育；加強(qiáng)節(jié)能服務(wù)信用體系建設(shè)，構(gòu)建失信黑名單，加強(qiáng)對失信的聯(lián)合懲戒；完善市場主體退出機(jī)制，構(gòu)建常態(tài)化、科學(xué)化的市場退出方式，激發(fā)主體競爭活力。

 

（四）信息技術(shù)支撐公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳建設(shè)。完善武漢市公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降耗綜合管理平臺。整合升級公共機(jī)構(gòu)能源資源綜合信息平臺，以信息技術(shù)克服武漢市公共機(jī)構(gòu)分散、難以整合的現(xiàn)實困境，提高用能數(shù)據(jù)采集的完整性、準(zhǔn)確性、時效性，對能耗異常情況進(jìn)行實時報警和預(yù)警提醒。

 

實現(xiàn)對節(jié)能降碳數(shù)據(jù)的深度挖掘。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域的應(yīng)用，活化能源資源消耗數(shù)據(jù)運用，為決策和日常運維提供數(shù)據(jù)支撐。

 

建立公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳的空間數(shù)據(jù)。將公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理平臺與辦公用房數(shù)據(jù)平臺打通，統(tǒng)籌規(guī)劃節(jié)能降碳和辦公用房集中統(tǒng)一管理工作，精準(zhǔn)指導(dǎo)公共機(jī)構(gòu)用能行為，提升節(jié)能管理的時空協(xié)同能力。 

 

（文/武漢市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局  華中科技大學(xué)機(jī)關(guān)事務(wù)管理研究中心）

 

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