能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型終于實現(xiàn)了制度性確立。國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（簡稱“方案”），從階段目標(biāo)、相關(guān)規(guī)劃制度、地方評價考核制度、行業(yè)預(yù)警管控、企業(yè)管理制度、項目評價、碳足跡管理等多方面進(jìn)行部署。

 

第一財經(jīng)記者采訪獲悉，市場最為關(guān)注的是，“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展約束性指標(biāo)，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標(biāo)。

 

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，上述方案奠定了“十五五”時期在全國范圍內(nèi)全面實施碳排放雙控的基礎(chǔ)，同時從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，擴大了碳排放的管理范圍，意味著整個社會都將邁入碳約束時代，體現(xiàn)了中國繼續(xù)推動雙碳目標(biāo)和綠色轉(zhuǎn)型的決心，亦將助力可再生能源和碳市場的發(fā)展。不過，碳排放雙控與全國碳市場的銜接、碳排放雙控指標(biāo)目標(biāo)和責(zé)任的合理分配等問題，仍待解決。

 

碳約束時代來臨

 

在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面，方案明確了“三步走”時間表，即到2025年，我國碳排放統(tǒng)計核算體系進(jìn)一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品碳足跡標(biāo)準(zhǔn)出臺實施；“十五五”期間，側(cè)重實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達(dá)峰碳中和綜合評價考核制度，確保碳達(dá)峰目標(biāo)實現(xiàn)；進(jìn)入碳達(dá)峰后，轉(zhuǎn)向以總量控制為主、強度控制為輔，并建立碳中和目標(biāo)評價考核制度，通過制度約束，推動碳排放總量穩(wěn)中有降。

 

“從碳達(dá)峰碳中和實現(xiàn)目標(biāo)上看，碳排放雙控制度的實施迫在眉睫。”北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監(jiān)鄭穎告訴第一財經(jīng)記者，中國已承諾在2030年，也就是“十五五”最后一年實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，因此，在“十五五”這一實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的最重要沖刺和實現(xiàn)階段，將碳排放雙控要求融入國民經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，是確保如期實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的最重要機制及手段。

 

秦炎表示，國際社會一直關(guān)注中國在碳達(dá)峰之后，會作出怎樣的碳總量減排目標(biāo)承諾。本方案的發(fā)布，可以說給到國際社會一個明確回應(yīng)，那就是中國在碳達(dá)峰后，會對碳排放總量進(jìn)行控制，降低碳排放，體現(xiàn)了中國認(rèn)真實施氣候目標(biāo)承諾，推動雙碳目標(biāo)和綠色轉(zhuǎn)型的決心。

 

值得關(guān)注的是，本次方案直奔“碳排放雙控”主題，明確提出將碳排放指標(biāo)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，在“十五五”時期將碳排放強度降低作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展約束性指標(biāo)，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標(biāo)；完善碳排放雙控相關(guān)法規(guī)制度，全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不適應(yīng)的內(nèi)容。

 

第一財經(jīng)記者了解到，能耗雙控和碳排放雙控均旨在推動可持續(xù)發(fā)展，二者都會對化石能源消費形成一定制約。不過，對“碳排放是否只來自能源”的不同認(rèn)知，是二者之間最明顯的差距。

 

在當(dāng)前新的發(fā)展形勢下，原有的能耗“雙控”政策已無法滿足實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的要求。“能源消費產(chǎn)生的碳排放雖然是我國碳排放來源的大頭，但并非唯一來源，”鄭穎舉例稱，“對水泥、化工等重點控排行業(yè)企業(yè)而言，有相當(dāng)一部分比例的碳排放來源并非能源消費，而是來自于工業(yè)生產(chǎn)過程的化學(xué)反應(yīng)。因此，能耗雙控可以實現(xiàn)能源使用效率與總量控制目標(biāo)，但并不能完全支撐雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)。”在她看來，能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的過程中，碳排放雙控機制的實施可能會一定程度上參考和借鑒能耗雙控制度已有的設(shè)計及經(jīng)驗，但由于擴大了管理范圍，涉及更多生產(chǎn)過程排放，因此也會面臨一定新的挑戰(zhàn)。

 

多名業(yè)內(nèi)人士表示，碳排放雙控在能耗雙控基礎(chǔ)上擴大了管理范圍，涉及更多產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，更為貼近國家控制碳排放的實際情況。

 

秦炎指出，能耗雙控轉(zhuǎn)為碳排放雙控，還會大力推動可再生能源以及天然氣等清潔能源的利用和發(fā)展，這也是碳排放雙控設(shè)計的更合理之處。“從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，意味著整個經(jīng)濟、社會都將邁入碳約束時代。”

 

實施難點有哪些

 

碳排放雙控與全國碳排放權(quán)交易市場如何銜接，企業(yè)或行業(yè)未來會否面臨兩種考核機制，由此會否產(chǎn)生額外的減排成本，增加生產(chǎn)經(jīng)營壓力，是業(yè)內(nèi)的普遍顧慮。

 

值得注意的是，方案提到的重點行業(yè)包括電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等。其中，電力行業(yè)已被納入全國碳市場中，承擔(dān)考核指標(biāo)。據(jù)第一財經(jīng)記者了解，目前中國碳排放權(quán)交易市場正在籌劃行業(yè)擴容，覆蓋范圍或?qū)U大至鋼鐵、電解鋁、水泥等高碳排放領(lǐng)域。

 

此外，方案在關(guān)于建立地方碳排放目標(biāo)考核制度方面還提出，在五年規(guī)劃初期，要綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)等因素，將碳排放雙控指標(biāo)合理分解至各省份。各省份可進(jìn)一步細(xì)化分解碳排放雙控指標(biāo)，壓實地市及重點企業(yè)控排減排責(zé)任。

 

鄭穎表示，“未來這些新進(jìn)入行業(yè)或企業(yè)可能要同時面臨兩個考核機制，如何將地區(qū)的碳排放雙控指標(biāo)與全國碳排放權(quán)交易市場進(jìn)行有效銜接，在考核目標(biāo)和指標(biāo)分解上保持一致性，是目前各界都在關(guān)注的焦點。”

 

鄭穎告訴第一財經(jīng)記者，未來省市兩級建立碳排放預(yù)算管理制度時，需要考慮本地區(qū)納入全國碳市場交易的重點控排行業(yè)企業(yè)的履約情況，避免出現(xiàn)企業(yè)在不同制度下承擔(dān)不同的碳排放控制責(zé)任。同時，全國碳市場未來在設(shè)計總量或強度控制目標(biāo)時，也要考慮與碳排放雙控目標(biāo)要求的銜接，“這需要非常系統(tǒng)性、完整性和前瞻性的設(shè)計，可能會成為目標(biāo)設(shè)計和分解時面臨的一項重要挑戰(zhàn)。”