上海作為全國最早啟動
碳交易試點的地區(qū)之一,于2013年11月26日正式啟動了上海
碳市場交易。目前,上海
碳交易試點已穩(wěn)定運行6年,初步形成了具有
碳排放管理特點的交易制度,也逐步發(fā)展起了服務于
碳排放管理的交易市場,同時在
碳金融領域進行了一些探索及創(chuàng)新。2017年12月,國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》,啟動全國統(tǒng)一的碳排放交易體系和交易市場建設,同時明確上海將負責牽頭承擔全國統(tǒng)一的碳排放權
交易系統(tǒng)的建設和運維任務。我國碳排放交易從地方試點逐步向全國統(tǒng)一市場推進,全國碳交易市場建設總體工作進一步加速。本文以上海試點實踐經驗為例,探討提出對全國碳交易統(tǒng)一市場的相關建議和考慮。
上海碳交易試點制度及體系建設經驗
制度及體系建設上,強調制度先行,建立制度的同時,規(guī)范和明確碳交易市場各核心要素。
1、交易制度建設
上海在推進碳交易試點工作中堅持制度先行,碳交易正式啟動前,已建設了較為完善的制度和管理體系,形成了一整套以市政府、主管部門和交易所為3個制定層級的管理制度。
通過市政府制定出臺的《上海市碳排放管理試行辦法》(滬府10號令),明確建立起了總量與配額分配制度、企業(yè)監(jiān)測報告與第三方核查制度、碳排放配額交易制度、
履約管理制度等碳排放交易市場的核心管理制度和相應的法律責任。
通過市級碳交易主管部門制定出臺的《配額分配方案》《企業(yè)碳排放核算方法》及《核查工作規(guī)則》等文件,明確了碳交易市場中配額分配、碳排放核算、第三方核查等制度的具體技術方法和執(zhí)行規(guī)則。
通過交易所制定發(fā)布《上海環(huán)境能源交易所碳排放交易規(guī)則》和會員管理、風險防范、信息發(fā)布等配套細則,明確了交易開展的具體規(guī)則和要求。
2、要素和體系建設
一是納入主體范圍上從重點行業(yè)起步,逐步擴大管理范圍。2013年上海碳交易試點啟動初期,共納入了鋼鐵、電力、化工、航空等16個工業(yè)及非工業(yè)行業(yè)的191家企業(yè)。2016年以后,考慮進一步加強碳排放管理力度,納管行業(yè)及企業(yè)逐步擴大,目前已納入上海年排放2萬噸以上的所有工業(yè)企業(yè),航空、港口、水運等高排放非工業(yè)企業(yè)及部分建筑,涉及27個行業(yè)近300家企業(yè)。
二是總量控制上始終明確管理目標??偭恐贫仁巧虾L寂欧沤灰自圏c制度中的核心制度和基礎要素,在試點啟動初期就明確建立了總量控制制度。試點以來,上海結合了階段碳排放強度下降目標、能源管理控制目標、經濟增長、能源結構、產業(yè)結構等多重因素,通過“自上而下”和“自下而上”相結合的方法確定并適時公布配額總量目標。
三是配額分配上不斷優(yōu)化,逐步形成較為公平且符合上海實際的配額分配方法。配額分配的核心是碳排放控制目標的分解和各法人主體責任的確定,對管理目標的實現和市場的發(fā)展都有非常重大的影響。上海碳交易試點期間,在配額分配發(fā)放方法和發(fā)放方式上不斷優(yōu)化,由簡單的基于歷史總量的歷史排放法起步,逐步向管理精度更高的基于效率的歷史強度法和基準線法過渡。從發(fā)放方法上,目前上海碳交易企業(yè)中,除部分嚴格控制的高排放單位和產品結構非常復雜的單位仍采用歷史排放法外,均采用了基于企業(yè)排放效率及當年度實際業(yè)務量確定的歷史強度法或基準線法開展分配。發(fā)放方式上,從全部免費轉向部分有償,結合高碳能源使用提出免費發(fā)放比例(93%~99%),體現區(qū)域能源結構調整導向。
四是監(jiān)測報告核查上注重方法科學合理、管理嚴格規(guī)范,逐步形成了一套較為科學、具有可操作性的核算方法和核查制度。碳排放監(jiān)測報告與第三方核查是碳排放交易的“度量衡”,是碳排放交易機制得以有效運行的基礎和基本保障。上海碳交易試點中,圍繞以下核心要求開展了監(jiān)測報告核查體系建設:一是技術方法科學合理。率先制定出臺企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南及鋼鐵、電力、航空等9個行業(yè)的碳排放核算方法,明確了核算邊界、核算方法以及年度監(jiān)測和報告要求。二是嚴格核查機構管理,核查規(guī)則明晰且具有可操作性。出臺了《核查機構管理辦法》《核查工作管理規(guī)則》等一系列的核查管理制度,并對核查人員進行持證管理和持續(xù)性的專業(yè)技能培訓。此外,實行政府出資委托核查,從機制上保證了核查工作和數據的獨立性和公正性。三是依法建立復查和審核機制。委托專門機構對核查報告進行復核,通過第四方復查機制進一步保障數據準確有效。
五是交易制度透明公開,逐步形成具有一定有效性的交易市場。上海碳交易市場的建設深度參考了上海各類金融市場經驗,制定了“1+6”的交易規(guī)則和細則體系,保障了交易相關制度體系的規(guī)范和公開;建設交易
平臺及交易系統(tǒng),支持服務市場主體便捷高效參與市場交易。交易產品包括上海碳排放配額(SHEA)和國家核證自愿減排量(
CCER)。交易模式上采取公開競價或協(xié)議轉讓的方式開展,且所有交易必須入場交易,不設場外交易。交易
價格通過市場形成,不實行固定
價格或最高、最低限價,但有漲跌幅限制。交易資金由第三方銀行存管,結算由交易所統(tǒng)一組織。風險控制上交易所建立了最大持有量限制、大戶報告、風險警示、漲跌幅限制等風險管理制度。交易
行情公開透明,通過
行情客戶端向全市場公開。運行近6年以來,各項市場制度和規(guī)則得到了全面實施,交易市場平穩(wěn)有序運行。
六是監(jiān)管保障上搭建多層次監(jiān)管構架,形成由法律手段、行政措施和技術平臺組成的監(jiān)管和保障體系。建立了由政府部門、交易所、核查機構、執(zhí)法機構等為主體的多層次監(jiān)管構架,依照《上海碳排放交易管理試行辦法》,根據各自的職責和權限對碳排放交易市場各相關行為進行監(jiān)督管理。試點運行以來上海始終保持了100%履約。
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