比較理想的原則是從維護地區(qū)經(jīng)濟競爭力和平衡地區(qū)間實際稅負水平的角度出發(fā),對環(huán)境稅率進行動態(tài)調(diào)整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外,環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟指標掛鉤。
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8月29日上午,全國人大常委會召開第二十二次會議,《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》首次與公眾見面。草案一出,引起的最大關(guān)注在于如何處理環(huán)境稅與污染費的關(guān)系、如何有效落實和執(zhí)行環(huán)境稅法等。在筆者看來,環(huán)境稅法集中體現(xiàn)了全球環(huán)境治理過去半個世紀以來的主要成果,將政府的力量與市場的機制有效結(jié)合,堪稱是環(huán)境經(jīng)濟政策“集大成者”。
需要注意的是,在全國人大常委會審議過程中,財政部部長樓繼偉做了幾點立法說明。盡管說明言簡意賅,但其背后所體現(xiàn)的環(huán)境經(jīng)濟政策思想?yún)s非常深刻且重要,值得業(yè)界對此深入思考。
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“稅負平移”兼顧經(jīng)濟與環(huán)境雙重需要 本%文$內(nèi)-容-來-自;中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
環(huán)境稅是一個新的稅種,其征收來源卻并非新設(shè),而是幾大傳統(tǒng)污染物排放,包括大氣、水、固廢和噪聲等。對于這些污染物排放,我國早在20多年前就已開始采取“污染費”的方式進行管控。也就是說,無論是污染費還是環(huán)境稅,其本質(zhì)都是典型的環(huán)境經(jīng)濟政策工具,也就是為環(huán)境污染行為進行“定價”。只不過,從費到稅,政策的實施在治理框架上發(fā)生了變化,這樣的變化自然會引起環(huán)境與經(jīng)濟間關(guān)系的演變。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm
其中,最為重要的演變在于,環(huán)境對于經(jīng)濟的約束性更大了。正如樓部長所言,環(huán)境稅將克服污染費的種種弊端,從而固化以及強化環(huán)境污染行為的經(jīng)濟負擔。就此而言,這樣一種制度上的變革,有可能會在根本上促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。而在短期內(nèi),也可能會造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛。因為原先不需要負擔的成本現(xiàn)在顯性化了,企業(yè)的排污成本相對提高了。 本@文$內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
因此,在環(huán)境稅法實施過程中,有必要強調(diào)“稅負平移”的原則。這在一定程度上可以避免環(huán)境稅開征之后,市場主體出現(xiàn)大規(guī)模成本上升的情況。換句話說,稅負平移是在環(huán)境稅幅度上給予市場一個準確的預期,新的環(huán)境稅在稅負水平上不宜超過原來的污染費規(guī)模。
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與此同時,環(huán)境稅法的另一個重要信號在于,本應由排污主體繳納的環(huán)境成本還是必須繳納。由于稅收權(quán)力在中央,因此地方政府無法再實行有針對性的污染差別定價,從而避免通過減免污染費的方式進行地方保護。
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當然,如果環(huán)境稅法只是實行簡單的“稅負平移”,那么可以說在某種程度上是較大地照顧了經(jīng)濟端。而從環(huán)境保護的角度來看,要想從根本上創(chuàng)造環(huán)境保護的有利條件,理應還原相關(guān)的外部成本,并予以內(nèi)部化。要做到這一點,以往的污染費的費率和總規(guī)模顯然都是偏低的。即便滿額征收,也未必能與龐大的環(huán)境成本相匹配。因此,有必要注意到樓部長發(fā)言中的第二層意思,那就是“稅負上浮”。
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“ 稅負上浮”適應動態(tài)調(diào)整趨勢 本+文`內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
事實上,環(huán)境稅法一旦開始實施,碰到的首要問題就是稅率的動態(tài)化調(diào)整。當前公布的草案規(guī)定了每項污染物的單位稅率,從理論上說在短期內(nèi)目前的稅率是合理的,但從中長期來看可能會與實際情況脫節(jié)。一是因為經(jīng)濟發(fā)展本身會出現(xiàn)變化,比如通脹、地區(qū)差異等。二是因為環(huán)境污染的邊際成本會出現(xiàn)變化。無論是經(jīng)濟發(fā)展方面的變化,還是環(huán)境保護方面的變化,都可能推動環(huán)境污染邊際成本上升。如果環(huán)境稅率一成不變,就有可能落入環(huán)境稅陷阱中,即征收環(huán)境稅反而會使環(huán)境污染加劇。 本`文@內(nèi)-容-來-自;中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m
針對這一挑戰(zhàn),最有效的解決辦法就是建立環(huán)境稅率動態(tài)調(diào)整機制,在立法過程中充分考慮環(huán)境污染成本的差異性,并為這種差異性預留空間。因此,建議在環(huán)境稅法中,允許各地區(qū)在基準稅率的基礎(chǔ)上結(jié)合具體情況進行適當上浮。這是對上述差異性的一種呼應,也可推動地方政府通過提高稅率改善環(huán)境質(zhì)量。
那么,基于“稅負上浮”的自愿原則,環(huán)境污染邊際成本較高的地區(qū)將擁有較大的上浮空間,及相應的較大的自由裁量權(quán)。這意味著這些地區(qū)將有可能因為執(zhí)行最低的基礎(chǔ)稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢”(或者較低的實際稅率)。相反,那些環(huán)境污染邊際成本較低的地區(qū),在環(huán)境稅率執(zhí)行方面則相當于是剛性的(這些地方無法承擔較高的環(huán)境稅率),進而這些地區(qū)將在稅收方面承擔相對較高的成本,并影響到地方經(jīng)濟競爭力。另外,目前所說的“稅負上浮”仍然是靜態(tài)的。對于同一個地區(qū),隨著經(jīng)濟的發(fā)展,需要在不同階段實施不同水平的稅率。一般而言,在經(jīng)濟發(fā)展初期,這個稅率可以較低。而在經(jīng)濟發(fā)展中期或高級階段,實際的環(huán)境稅率水平應逐步提高,這樣才能符合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和調(diào)整的需要。
筆者認為,比較理想的原則是從維護地區(qū)經(jīng)濟競爭力和平衡地區(qū)間實際稅負水平的角度出發(fā),對環(huán)境稅率進行動態(tài)調(diào)整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外,環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟指標掛鉤,以真正反映不同空間、不同時間上環(huán)境污染外部成本的水平。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm
“稅負征管”提升環(huán)境治理能力
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與稅負平移有關(guān)的另一個環(huán)境經(jīng)濟問題是治理框架問題,主要體現(xiàn)為部門間分工與協(xié)調(diào)機制的建立。樓部長在做立法說明時也提到,建立環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制。環(huán)境稅的復雜性遠超過其他稅種,單靠某個部門進行征收還是存在難度,故而需要環(huán)保等部門的支撐,尤其是在標準、技術(shù)、識別等層面上給予強力支持,即環(huán)境與經(jīng)濟部門之間需要通力合作。 本*文@內(nèi)-容-來-自;中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
總之,環(huán)境稅法事關(guān)重大,應對稅負平移、稅負上浮和稅負征管這3個主要問題展開廣泛討論和研究,凝聚共識,以形成最完善的法律文本。
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