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環(huán)境稅立法需關(guān)注的三個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)問題

文章來源:中國環(huán)境新聞2016-09-12 11:50

近日,全國人大常委會召開第二十二次會議,《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》首次與公眾見面。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m

草案一出,引起的最大關(guān)注在于如何處理環(huán)境稅與污染費(fèi)的關(guān)系、如何有效落實(shí)和執(zhí)行環(huán)境稅法等。在筆者看來,環(huán)保稅法集中體現(xiàn)了全球環(huán)境治理過去半個(gè)世紀(jì)以來的主要成果,將政府的力量與市場的機(jī)制有效結(jié)合,堪稱是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策“集大成者”。需要注意的是,在全國人大常委會審議過程中,財(cái)政部部長樓繼偉做了幾點(diǎn)立法說明。盡管說明言簡意賅,但其背后所體現(xiàn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策思想?yún)s非常深刻且重要,值得業(yè)界對此深入思考。 本文`內(nèi)-容-來-自;中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

“稅負(fù)平移”兼顧經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙重需要 本`文@內(nèi)-容-來-自;中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m

環(huán)境稅是一個(gè)新的稅種,其征收來源卻并非新設(shè),而是幾大傳統(tǒng)污染物排放,包括大氣、水、固廢和噪聲等。對于這些污染物排放,我國早在20多年前就已開始采取“污染費(fèi)”的方式進(jìn)行管控。也就是說,無論是污染費(fèi)還是環(huán)境稅,其本質(zhì)都是典型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具,也就是為環(huán)境污染行為進(jìn)行“定價(jià)”。只不過,從費(fèi)到稅,政策的實(shí)施在治理框架上發(fā)生了變化,這樣的變化自然會引起環(huán)境與經(jīng)濟(jì)間關(guān)系的演變。其中,最為重要的演變在于,環(huán)境對于經(jīng)濟(jì)的約束性更大了。正如樓部長所言,環(huán)境稅將克服污染費(fèi)的種種弊端,從而固化以及強(qiáng)化環(huán)境污染行為的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。就此而言,這樣一種制度上的變革,有可能會在根本上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。而在短期內(nèi),也可能會造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛。因?yàn)樵炔恍枰?fù)擔(dān)的成本現(xiàn)在顯性化了,企業(yè)的排污成本相對提高了。因此,在環(huán)境稅法實(shí)施過程中,有必要強(qiáng)調(diào)“稅負(fù)平移”的原則。這在一定程度上可以避免環(huán)境稅開征之后,市場主體出現(xiàn)大規(guī)模成本上升的情況。換句話說,稅負(fù)平移是在環(huán)境稅幅度上給予市場一個(gè)準(zhǔn)確的預(yù)期,新的環(huán)境稅在稅負(fù)水平上不宜超過原來的污染費(fèi)規(guī)模。與此同時(shí),環(huán)境稅法的另一個(gè)重要信號在于,本應(yīng)由排污主體繳納的環(huán)境成本還是必須繳納。由于稅收權(quán)力在中央,因此地方政府無法再實(shí)行有針對性的污染差別定價(jià),從而避免通過減免污染費(fèi)的方式進(jìn)行地方保護(hù)。當(dāng)然,如果環(huán)境稅法只是實(shí)行簡單的“稅負(fù)平移”,那么可以說在某種程度上是較大地照顧了經(jīng)濟(jì)端。而從環(huán)境保護(hù)的角度來看,要想從根本上創(chuàng)造環(huán)境保護(hù)的有利條件,理應(yīng)還原相關(guān)的外部成本,并予以內(nèi)部化。要做到這一點(diǎn),以往的污染費(fèi)的費(fèi)率和總規(guī)模顯然都是偏低的。即便滿額征收,也未必能與龐大的環(huán)境成本相匹配。因此,有必要注意到樓部長發(fā)言中的第二層意思,那就是“稅負(fù)上浮”。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

 “稅負(fù)上浮”適應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整趨勢事實(shí)上,環(huán)境稅法一旦開始實(shí)施,碰到的首要問題就是稅率的動(dòng)態(tài)化調(diào)整。當(dāng)前公布的草案規(guī)定了每項(xiàng)污染物的單位稅率,從理論上說在短期內(nèi)目前的稅率是合理的,但從中長期來看可能會與實(shí)際情況脫節(jié)。

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一是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展本身會出現(xiàn)變化,比如通脹、地區(qū)差異等。 本@文$內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om

二是因?yàn)榄h(huán)境污染的邊際成本會出現(xiàn)變化。無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的變化,還是環(huán)境保護(hù)方面的變化,都可能推動(dòng)環(huán)境污染邊際成本上升。如果環(huán)境稅率一成不變,就有可能落入環(huán)境稅陷阱中,即征收環(huán)境稅反而會使環(huán)境污染加劇。

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針對這一挑戰(zhàn),最有效的解決辦法就是建立環(huán)境稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,在立法過程中充分考慮環(huán)境污染成本的差異性,并為這種差異性預(yù)留空間。因此,建議在環(huán)境稅法中,允許各地區(qū)在基準(zhǔn)稅率的基礎(chǔ)上結(jié)合具體情況進(jìn)行適當(dāng)上浮。這是對上述差異性的一種呼應(yīng),也可推動(dòng)地方政府通過提高稅率改善環(huán)境質(zhì)量。 內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com

那么,基于“稅負(fù)上浮”的自愿原則,環(huán)境污染邊際成本較高的地區(qū)將擁有較大的上浮空間,及相應(yīng)的較大的自由裁量權(quán)。這意味著這些地區(qū)將有可能因?yàn)閳?zhí)行最低的基礎(chǔ)稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢”(或者較低的實(shí)際稅率)。相反,那些環(huán)境污染邊際成本較低的地區(qū),在環(huán)境稅率執(zhí)行方面則相當(dāng)于是剛性的(這些地方無法承擔(dān)較高的環(huán)境稅率),進(jìn)而這些地區(qū)將在稅收方面承擔(dān)相對較高的成本,并影響到地方經(jīng)濟(jì)競爭力。另外,目前所說的“稅負(fù)上浮”仍然是靜態(tài)的。對于同一個(gè)地區(qū),隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,需要在不同階段實(shí)施不同水平的稅率。一般而言,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,這個(gè)稅率可以較低。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期或高級階段,實(shí)際的環(huán)境稅率水平應(yīng)逐步提高,這樣才能符合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和調(diào)整的需要。

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比較理想的原則是從維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力和平衡地區(qū)間實(shí)際稅負(fù)水平的角度出發(fā),對環(huán)境稅率進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外,環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤,以真正反映不同空間、不同時(shí)間上環(huán)境污染外部成本的水平。

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“稅負(fù)征管”提升環(huán)境治理能力與稅負(fù)平移有關(guān)的另一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)問題是治理框架問題,主要體現(xiàn)為部門間分工與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。樓部長在做立法說明時(shí)也提到,建立環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作機(jī)制。環(huán)境稅的復(fù)雜性遠(yuǎn)超過其他稅種,單靠某個(gè)部門進(jìn)行征收還是存在難度,故而需要環(huán)保等部門的支撐,尤其是在標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、識別等層面上給予強(qiáng)力支持,即環(huán)境與經(jīng)濟(jì)部門之間需要通力合作。

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總之,環(huán)境稅法事關(guān)重大,應(yīng)對稅負(fù)平移、稅負(fù)上浮和稅負(fù)征管這3個(gè)主要問題展開廣泛討論和研究,凝聚共識,以形成最完善的法律文本。

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