核心觀點

 

歐盟期望通過其大市場的“布魯塞爾效應”，將歐盟的碳定價規(guī)則從區(qū)域層面升級為全球層面，將歐盟的內部標準有效“出口”到全世界，這對國際貿易、產業(yè)分工、全球產業(yè)鏈供應鏈等都將產生較大影響。

 

歐盟碳邊境調節(jié)機制（CBAM）是一種針對進口商品的碳定價制度。作為新舊經貿秩序轉換的一個標志性信號，CBAM將氣候變化這一外部壓力，通過市場機制將其內化為全球經貿活動的約束條件，對全球貿易分工、產業(yè)競爭和經濟增長的底層邏輯進行重塑。經過10多年的醞釀和區(qū)域試驗，歐盟將于2026年開始在全球范圍實施，必將對現有經貿體系和秩序造成巨大沖擊。在防范化解外部沖擊中尋找綠色開放發(fā)展之道，是世界各國尤其是發(fā)展中國家普遍面臨的重大課題。

 

CBAM是歐盟搶占全球碳規(guī)則制定權的重要舉措

 

歐盟對碳排放制定規(guī)則的起點較早。20年前便開啟了“國內碳排放交易系統(tǒng)”（ETS）建設，對歐盟的高排放工業(yè)設置碳排放限額規(guī)定，超過限額排放的企業(yè)需額外購買配額。ETS有效促進了歐盟內部的碳減排，但無法涵蓋進口商品的碳排放，導致歐盟高排放產業(yè)因歐盟內部碳價格過高而轉移至環(huán)保標準較低的國家，造成所謂的“碳泄漏”。2021年，歐盟提出包括CBAM在內的一攬子氣候立法提案，“兩步走”實施碳關稅，率先對碳規(guī)則進行戰(zhàn)略布局。

 

第一階段為過渡期，從2023年10月1日至2025年底，要求進口商報告其進口產品的嵌入碳排放量，相關數據記入系統(tǒng)，進口商不用實際繳納稅費。經過1年多的試運行，歐委會獲得大量一手數據，為評估和修訂CBAM提供了可靠的基礎。

 

第二階段為實施期，從2026年開始，要求各國出口到歐盟的產品必須根據碳排放量購買CBAM憑證，其價格與歐盟ETS拍賣的碳排放配額價格掛鉤，覆蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力、氫能六大高碳行業(yè)。未來還有可能進一步擴展至化工產品、塑料、紡織、造紙及更廣泛的金屬加工業(yè)。

 

這一制度安排搶占了全球碳定價規(guī)則制定的主動權和話語權，以及以產品碳足跡為核心的產業(yè)鏈供應鏈數據掌控權。不僅向世界輸出歐盟標準，而且還借此建立了以鋼鐵、水泥等高排放行業(yè)為重點的監(jiān)管網絡。通過實施CBAM，不斷完善跨國碳調節(jié)體系和以碳成本核算、認證核查、配額交易等為代表的配套制度體系，以增強歐盟在綠色發(fā)展領域的全球競爭力。

 

CBAM對全球經貿秩序將產生深遠影響

 

歐盟期望通過其大市場的“布魯塞爾效應”，將歐盟的碳定價規(guī)則從區(qū)域層面升級為全球層面，將歐盟的內部標準有效“出口”到全世界，這對國際貿易、產業(yè)分工、全球產業(yè)鏈供應鏈等都將產生較大影響。

 

首先，CBAM直接沖擊WTO多邊貿易規(guī)則體系。世界貿易組織（WTO）要求成員國不得以不同的標準對待相同類別的進口商品或生產國的非歧視原則，而CBAM規(guī)定進口商依據進口商品的碳排放量需要繳納額外費用。WTO要求成員國在貿易中應給予所有其他成員國相同的最惠國待遇原則，而CBAM針對不同國家和地區(qū)的碳排放標準制定不同的進口規(guī)則及稅額。這些舉措將進一步提高發(fā)展中國家的綠色壁壘，存在貿易保護主義風險。

 

其次，CBAM嚴重沖擊既有產業(yè)分工合作體系。在經濟全球化的推動下，全球貿易形成“大三角”分工格局，對于鋼鐵、鋁、水泥、電力以及未來可能拓展的紡織、塑料等高排放行業(yè)來說，歐美是主要的消費市場，俄

 

羅斯及中東等地區(qū)是主要的能源資源提供者，中國等新興經濟體主要提供生產制造能力。CBAM在全球范圍實施，將對發(fā)展中國家的制造成本優(yōu)勢形成打壓，如果部分產業(yè)向歐盟回流，將加劇全球產業(yè)本土化、區(qū)域化、碎片化發(fā)展態(tài)勢。

 

再次，CBAM持續(xù)沖擊全球產業(yè)鏈供應鏈體系。近年來，跨國公司把供應鏈碳管理作為強制性規(guī)制工具。以沃爾瑪為代表的跨國零售巨頭推進供應鏈碳足跡核查機制，建立起覆蓋全球逾10萬家供應商的碳排放數據庫，要求供應商定期披露全生命周期排放數據，并將減排績效與采購配額直接掛鉤。CBAM的實施，意味著出口產品到歐盟的企業(yè)不得不將“碳成本”納入核心財務和戰(zhàn)略規(guī)劃，像管理財務成本一樣管理碳成本，部分低成本優(yōu)勢企業(yè)會因此失去競爭力，全球產業(yè)鏈供應鏈不確定性增多。

 

辯證看待CBAM的實施前景及戰(zhàn)略機遇

 

從目前的推進情況看，歐盟委員會已經提出CBAM實際實施時間可延期至2027年2月，2026年之后CBAM落地實施面臨的現實困難不容忽視。

 

從歐盟自身看，受烏克蘭危機等因素影響，歐盟近年來飽受能源短缺之苦，電力、化工以及相關制造業(yè)競爭力明顯下滑。此時開征碳關稅，會加劇歐盟能源困局。不排除會出現相關進口產品減少，發(fā)生歐盟高碳產業(yè)加速外流的狀況。

 

從其他國家看，美國特朗普政府推出的“大而美”法案大力支持傳統(tǒng)能源開采，顯然不支持歐盟的碳規(guī)則。俄羅斯、土耳其以及廣大發(fā)展中國家對碳關稅持保留或反對態(tài)度，若與歐盟達不成協(xié)議，不排除會引發(fā)新一輪貿易戰(zhàn)，以迫使歐盟從現有的立場上有所后退。

 

應該看到，機遇和挑戰(zhàn)從來都是并存的。CBAM在沖擊國際經貿秩序的同時，也為包括廣大發(fā)展中國家在內的全球各國帶來新的發(fā)展機遇。

 

一是綠色發(fā)展機遇。CBAM對推動經濟綠色發(fā)展有積極作用，但要謹防其被異化為貿易保護主義的工具。CBAM要與自由貿易的規(guī)則標準結合起來，推動形成符合世界各國發(fā)展根本利益的國際貿易格局。

 

二是創(chuàng)新發(fā)展機遇。新一輪科技革命和產業(yè)變革加速到來，綠色低碳技術已經成為涵育科技革命紅利、實現“彎道超車”的重要增長點。CBAM將進一步推動光伏組件、動力電池、新能源汽車等新產品發(fā)展，為各國創(chuàng)新發(fā)展帶來重要契機。

 

三是開放發(fā)展機遇。目前世界各國在碳市場建設、碳足跡核算等領域的規(guī)則、規(guī)制、管理、標準各不相同，CBAM的實施有利于倒逼各國在節(jié)能降碳領域擴大制度型開放，推動各國攜手做大綠色發(fā)展蛋糕，共享開放發(fā)展紅利。

 

建立短中長期應對機制

 

無論CBAM是否能夠在全球范圍順利實施，我們都要高度重視綠色低碳發(fā)展大潮流對國際經貿秩序的實質性影響。在穩(wěn)步擴大制度型開放進程中，主動與歐盟圍繞碳定價、碳交易、碳關稅等進行積極磋商，推動形成更加合理的碳邊境調節(jié)機制。

 

短期強化風險管控，妥善應對碳關稅沖擊。堅守風險底線、樹立機遇意識，化被動應對為主動引領，建立全國統(tǒng)一的CBAM信息發(fā)布與預警平臺，引導產品出口歐盟的企業(yè)啟動產品碳足跡盤查工作，支持企業(yè)增強碳排放領域合規(guī)能力，為受影響嚴重的中小微企業(yè)提供綠色信貸等合理支持。

 

中期加快推進碳排放權交易市場改革，構建與國際接軌的碳定價體系。擴大碳排放交易行業(yè)覆蓋面，優(yōu)化配額分配，改善碳價調控機制，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳足跡數據庫，推動供應鏈碳中和。與此同時，建立與國際互認的綠電/綠證體系，推動中歐碳定價機制銜接互認。

 

長期持續(xù)推動產業(yè)和能源結構綠色化轉型，增強綠色貿易規(guī)則制定權。開展節(jié)能降碳技術改造，切實降低生產過程中的碳排放強度。推動落實全球治理倡議，積極參與WTO等關于碳邊境調節(jié)機制相關規(guī)則磋商和制定，推動發(fā)達國家更好地履行在降碳技術等領域對發(fā)展中國家的支持義務。

 

（原倩：國家發(fā)展改革委對外經濟研究所研究員；羅蓉：國家發(fā)展改革委對外經濟研究所所長、研究員）