煤炭產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟重要支柱型產(chǎn)業(yè)，滿足了經(jīng)濟社會高速發(fā)展所需的大部分能源需求。然而，在“雙碳”目標背景下，煤炭一度被推向減排的對立面，但在新能源尚未安全可靠替代傳統(tǒng)資源的情況下，我國以煤為主的能源格局短期內(nèi)難以改變。黨的二十大報告提出“深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用”，這一重要論述表明，實現(xiàn)“雙碳”目標并非棄煤炭不用，而在于如何利用。因此，立足我國基本國情、通盤謀劃，明確煤炭的戰(zhàn)略定位、轉(zhuǎn)型節(jié)奏和發(fā)展路徑等問題具有重要意義。

 

一、科學把握煤炭角色定位

 

（一）立足基本國情：煤炭是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的堅實基礎(chǔ)

 

統(tǒng)籌把握中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，安全與發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的基本方略，因此能源清潔低碳轉(zhuǎn)型既要以保障國家能源安全為底線，又要以服務經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為目標。立足我國“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦，煤炭長期發(fā)揮著作為典型初級產(chǎn)品的戰(zhàn)略價值，以及作為低成本資源平抑社會整體用能成本的平衡價值。未來一段時間，煤炭仍是我國能源結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)資源，其保障能源安全的“壓艙石”與維持市場平穩(wěn)的“穩(wěn)定器”作用難以替代。因此，在推進“雙碳”進程中，煤炭一方面承擔能源保供的兜底責任，保障能源安全；另一方面以自身轉(zhuǎn)型升級支撐經(jīng)濟社會綠色發(fā)展，推進能源高質(zhì)量發(fā)展，是統(tǒng)籌發(fā)展與安全的堅實基礎(chǔ)。

 

（二）打破傳統(tǒng)定位：煤炭是加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系的重要支柱

 

隨著能源清潔低碳轉(zhuǎn)型的推進，煤炭在我國能源體系中的功能作用將經(jīng)歷主體能源、兜底保障、調(diào)節(jié)補充的轉(zhuǎn)變，逐步為新能源發(fā)展騰出空間。但實現(xiàn)“雙碳”目標是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，不可能一蹴而就，在新能源尚未形成安全可靠替代能力的情況下，煤炭的過渡與兜底重任難以改變，因此煤炭行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展對于支撐新型能源體系規(guī)劃建設(shè)至關(guān)重要?？茖W把握煤炭轉(zhuǎn)型節(jié)奏，統(tǒng)籌短期保障供給與遠期有序退出關(guān)系，優(yōu)化煤炭與新能源組合，建設(shè)智慧柔性煤炭供給體系，是全面支撐新型能源體系的規(guī)劃建設(shè)的重要支柱。

 

（三）明確發(fā)展路徑：煤炭未來發(fā)展關(guān)鍵在于清潔高效利用

 

在“雙碳”目標背景下，煤炭作為高碳排放資源成為減排減碳的焦點，甚至被“妖魔化”。但鑒于煤炭在統(tǒng)籌能源安全與能源轉(zhuǎn)型中的重要作用，棄之不用并非明智之舉，關(guān)鍵在于尋找正確的發(fā)展路徑。“雙碳”目標的核心是控制二氧化碳排放，因此煤炭消費清潔化減量化是大勢所趨?！?ldquo;十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》《2030年前碳達峰行動方案》《關(guān)于嚴格能效約束推動重點領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見》等政策文件指出，“十四五”時期要嚴格合理控制煤炭消費增長，嚴控鋼鐵、化工、水泥等主要用煤行業(yè)的煤炭消費，大力推動煤電節(jié)能降碳改造。中國煤炭清潔高效利用正式上升為國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，綠色低碳轉(zhuǎn)型方向已達成共識，通過在煤炭利用環(huán)節(jié)制定高效、清潔的污染排放標準，至今已取得良好效果。

 

二、“雙碳”目標下，煤炭轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

 

（一）煤炭作為初級產(chǎn)品定位認識模糊問題

 

所謂初級產(chǎn)品，是指人們直接從自然界獲得的、尚未加工過或僅經(jīng)過簡單加工的產(chǎn)品。我國煤礦建設(shè)周期長，達產(chǎn)達效相對投資具有明顯的滯后性，需求彈性低，供需失衡造成價格大幅波動，對經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行帶來較大負面影響，上述特點決定了煤炭是能源領(lǐng)域典型的初級產(chǎn)品。煤炭行業(yè)通常被認為技術(shù)含量有限，附加值不高，在我國經(jīng)濟社會與能源發(fā)展的過程中，煤炭的發(fā)展定位與出路一度成為熱議話題，甚至出現(xiàn)煤炭作為初級產(chǎn)品的重要作用受到忽視的現(xiàn)象。近年來，“去煤化”等國際輿論一度導致社會各界對煤炭定位產(chǎn)生消極預期，緊接著出現(xiàn)了煤炭供需緊張、價格大幅飆升等階段性問題。未來亟需各界充分認識并真正理解煤炭初級產(chǎn)品的定位，堅持底線思維、節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、國外補充的原則，謀劃新發(fā)展格局中的煤炭供給保障。

 

（二）煤炭行業(yè)發(fā)展信心不足問題

 

近年來，受多種因素影響，社會各界對煤炭未來發(fā)展尚未完全形成共識，煤炭行業(yè)發(fā)展信心不足。據(jù)調(diào)研了解，一是煤炭企業(yè)普遍認為“十四五”期間煤炭處于需求峰值平臺期，未來行業(yè)下行風險較大，若按政策要求增加產(chǎn)能將會面臨閑置風險，難以收回投資；二是以過去幾年出現(xiàn)過的釋放產(chǎn)能與關(guān)停煤礦政策為參考，部分煤炭企業(yè)尤其是中小型企業(yè)對當前增產(chǎn)保供政策的延續(xù)性信心不足，且長期停產(chǎn)礦井的復產(chǎn)復工難度大、保供政策也在一定程度上限制了煤企利潤增長空間，造成煤企發(fā)展存在內(nèi)生動力不足的情況；三是部分煤企認為若國際地緣政治恢復穩(wěn)定，全球又會持續(xù)削減化石能源消費，對澳大利亞、印尼等地煤炭的激烈爭搶將會結(jié)束，而我國煤炭進口規(guī)模將恢復到以往水平，與持續(xù)釋放的核增產(chǎn)能形成競爭，將導致國內(nèi)煤炭價格承壓下行；四是多年去產(chǎn)能形成的債務負擔使部分煤炭企業(yè)經(jīng)營困難，近兩年煤炭價格大幅上漲，煤炭企業(yè)經(jīng)營狀況略有好轉(zhuǎn)，主觀上樂見煤炭價格保持高位，擔心釋放和增加產(chǎn)能反而會壓低煤價，企業(yè)增產(chǎn)積極性不強。

 

（三）煤炭產(chǎn)能調(diào)控機制尚不完備問題

 

從煤礦資源條件來看，我國諸多煤礦的生產(chǎn)彈性非常大，有些礦核定產(chǎn)能100萬噸，但其實是按照300萬～600萬噸的設(shè)計生產(chǎn)能力建設(shè)。長期以來，為追求更多經(jīng)濟利益，我國煤炭實際產(chǎn)量超過核定產(chǎn)能的現(xiàn)象在多個省區(qū)和企業(yè)普遍存在，超額生產(chǎn)部分稱為“表外煤炭產(chǎn)量”，但由于其屬于非法產(chǎn)能，經(jīng)常不納入或僅有部分納入煤炭產(chǎn)量統(tǒng)計，一定程度上引起了煤炭供需形勢分析的誤差。自《中華人民共和國刑法修正案（十一）》正式實行以來，受安監(jiān)、環(huán)保力度增大以及超能力生產(chǎn)入刑等因素影響，煤礦超產(chǎn)意愿大幅降低，嚴格按照核定產(chǎn)能生產(chǎn)，大量“表外煤炭產(chǎn)能”被壓縮，導致供應缺口加劇。2020年底全國煤炭產(chǎn)能為41.9億噸/年，在煤炭供應嚴重緊缺的情形下，因缺乏產(chǎn)能儲備，許多煤礦出現(xiàn)了超能力生產(chǎn)問題，給煤礦安全生產(chǎn)帶來重大隱患，煤炭產(chǎn)能的靈活調(diào)控機制尚不完善，增加了煤炭兜底保障難度。

 

（四）礦區(qū)轉(zhuǎn)型與人員安排不可持續(xù)問題

 

截至2020年底，煤炭行業(yè)本科及以上學歷畢業(yè)生占比僅為11.87%，初級職稱及以上專業(yè)技術(shù)人員占比不到15%。隨著煤炭行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和智能化發(fā)展要求逐步提高，煤炭行業(yè)高端人才短缺問題更加突出。而從長遠看，我國煤炭消費總量達到峰值區(qū)間后，煤炭消費總量和增速將逐漸下降，多數(shù)老礦區(qū)和資源枯竭煤礦關(guān)閉退出，需要妥善解決煤炭相關(guān)人才的培養(yǎng)、流動與安置問題。因此，在煤炭消費進入總量峰值平臺期并轉(zhuǎn)入總量回落的歷史性變革期，煤炭行業(yè)自我革命面臨嚴峻挑戰(zhàn)，行業(yè)和人力的接續(xù)與發(fā)展亟待關(guān)注。

 

三、相關(guān)政策建議

 

第一，凝聚煤炭重要地位及發(fā)展路徑的共識，推進煤炭行業(yè)融入經(jīng)濟社會全面綠色轉(zhuǎn)型進程。一是出臺與煤炭初級產(chǎn)品屬性相匹配的戰(zhàn)略指導意見，從戰(zhàn)略高度謀劃煤炭供給保障，凝聚各界對煤炭發(fā)展的共識；二是立足我國能源資源稟賦和發(fā)展階段實際，尊重能源行業(yè)客觀規(guī)律，保持戰(zhàn)略定力，堅持“穩(wěn)中求進”基調(diào)，科學合理、積極有序推動煤炭消費達峰、減量替代和結(jié)構(gòu)調(diào)整，避免煤炭行業(yè)“大起大落”。

 

第二，摸清煤炭產(chǎn)能家底、確保安全彈性供應，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、走高質(zhì)量發(fā)展道路。一是通過加大煤炭資源勘查力度、建設(shè)一批現(xiàn)代化礦井、制定科學產(chǎn)能儲備與落后產(chǎn)能退出戰(zhàn)略、摸清具備產(chǎn)能核增潛力礦井清單與“表外煤炭產(chǎn)能”規(guī)模，允許應急情況下產(chǎn)能核增等措施，提升我國煤炭供給保障能力；二是密切跟蹤研判煤炭供需形勢變化，完善煤炭供應預警體系及跨行業(yè)、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動機制，建立煤炭彈性產(chǎn)能和煤礦彈性生產(chǎn)機制，推動煤炭產(chǎn)運儲銷體系建設(shè)，補齊應急供給能力短板；三是加強頂層設(shè)計，建立煤礦退出投入長效機制，做好與生態(tài)、金融、財稅和科技等部門的有序銜接，推動與區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展，促進礦區(qū)和人才的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

 

第三，堅定不移推動煤炭清潔高效利用，嚴格合理控制煤炭消費增長。一是按照源頭治理、突出重點、高效轉(zhuǎn)化、清潔利用的發(fā)展方針，堅持替代和提效并重，嚴格合理控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點用煤行業(yè)煤炭消費，通過提高能效、燃料替代、使用清潔能源等措施，促進煤炭消費升級，盡量減少煤炭消費總量，實現(xiàn)2025年前后煤炭消費總量達峰目標；二是加強減碳和固碳相關(guān)技術(shù)科技創(chuàng)新，推進煤化工產(chǎn)業(yè)改造提升、CCUS技術(shù)示范及規(guī)模化應用等，推動煤炭由化石能源向高端化工材料和碳基新材料領(lǐng)域突破發(fā)展，推動煤炭由燃料向燃料與原料耦合轉(zhuǎn)變。