中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見

（2024年3月6日）

 

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度，是提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平的重要舉措。實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，科學指導各類開發(fā)保護建設活動，對于推動高質(zhì)量發(fā)展，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有重要意義。為加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，經(jīng)黨中央、國務院同意，現(xiàn)提出如下意見。

 

一、總體要求

 

加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態(tài)文明思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，落實全國生態(tài)環(huán)境保護大會部署，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，充分尊重自然規(guī)律和區(qū)域差異，全面落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分銜接國土空間規(guī)劃和用途管制，以高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。

 

——生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，守住自然生態(tài)安全邊界和環(huán)境質(zhì)量底線，落實自然生態(tài)安全責任，推進綠色低碳發(fā)展。

 

——源頭預防，系統(tǒng)保護。健全生態(tài)環(huán)境源頭預防體系，統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，加強生物多樣性保護，強化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理。

 

——精準科學，依法管控。聚焦區(qū)域性、流域性突出生態(tài)環(huán)境問題，精準科學施策，依法依規(guī)建立從問題識別到解決方案的分區(qū)分類管控策略。

 

——明確責任，協(xié)調(diào)聯(lián)動。國家層面做好頂層設計，地方黨委和政府落實主體責任，有關部門加強溝通協(xié)調(diào)，建立分工協(xié)作工作機制，提高政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性、執(zhí)行協(xié)同性。

 

到2025年，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度基本建立，全域覆蓋、精準科學的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成。到2035年，體系健全、機制順暢、運行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度全面建立，為生態(tài)環(huán)境根本好轉、美麗中國目標基本實現(xiàn)提供有力支撐。

 

二、全面推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控

 

（一）制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案。深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全面落實《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021－2035年）》，制定以落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線硬約束為重點，以生態(tài)環(huán)境管控單元為基礎，以生態(tài)環(huán)境準入清單為手段，以信息平臺為支撐的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案。堅持國家指導、省級統(tǒng)籌、市級落地的原則，分級編制發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案。省級、市級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案由同級政府組織編制，充分做好與國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的銜接，報上一級生態(tài)環(huán)境主管部門備案后發(fā)布實施。

 

（二）確定生態(tài)環(huán)境管控單元?；谏鷳B(tài)環(huán)境結構、功能、質(zhì)量等區(qū)域特征，通過環(huán)境評價，在大氣、水、土壤、生態(tài)、聲、海洋等各生態(tài)環(huán)境要素管理分區(qū)的基礎上，落實“三區(qū)三線”劃定成果，以生態(tài)保護紅線為基礎，把該保護的區(qū)域劃出來，確定生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元；以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善壓力大、資源能源消耗強度高、污染物排放集中、生態(tài)破壞嚴重、環(huán)境風險高的區(qū)域為主體，把發(fā)展同保護矛盾突出的區(qū)域識別出來，確定生態(tài)環(huán)境重點管控單元；生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元和生態(tài)環(huán)境重點管控單元以外的其他區(qū)域實施一般管控。

 

（三）編制生態(tài)環(huán)境準入清單。落實市場準入負面清單，根據(jù)生態(tài)環(huán)境功能定位和國土空間用途管制要求，聚焦解決突出生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)集成現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境管理規(guī)定，精準編制差別化生態(tài)環(huán)境準入清單，提出管控污染物排放、防控環(huán)境風險、提高資源能源利用效率等要求。因地制宜實施“一單元一策略”的精細化管理，生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元要加強生態(tài)系統(tǒng)保護和功能維護，生態(tài)環(huán)境重點管控單元要針對突出生態(tài)環(huán)境問題強化污染物排放管控和環(huán)境風險防控，其他區(qū)域要保持生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善壓力大、問題和風險突出的地方，要制定更為精準的管控要求。

 

（四）加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息共享。推進國家和省級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控系統(tǒng)與其他業(yè)務系統(tǒng)的信息共享、業(yè)務協(xié)同，強化對數(shù)據(jù)管理、調(diào)整更新、實施應用、跟蹤評估、監(jiān)督管理的支撐作用。推進新一代信息技術、人工智能等與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控融合創(chuàng)新，完善在線政務服務和智慧決策功能，提升服務效能。

 

（五）統(tǒng)籌開展定期調(diào)整與動態(tài)更新。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案原則上保持穩(wěn)定，每5年結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃評估情況定期調(diào)整。5年內(nèi)確需更新的，按照“誰發(fā)布、誰更新”的原則，在充分銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的基礎上，開展動態(tài)更新，同時報上一級生態(tài)環(huán)境主管部門備案。因重大戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境保護目標等發(fā)生變化而更新的，應組織科學論證；生態(tài)保護紅線、飲用水水源保護區(qū)、自然保護地等法定保護區(qū)域依法依規(guī)設立、調(diào)整或撤并以及法律法規(guī)有新規(guī)定的，相應進行同步更新。

 

三、助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

 

（六）服務國家重大戰(zhàn)略。通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，加強整體性保護和系統(tǒng)性治理，支撐優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，服務國家重大基礎設施建設，保障國家重大戰(zhàn)略實施。落實長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，推動長江全流域按單元精細化分區(qū)管控，加強沿江重化工業(yè)水污染防治和環(huán)境風險防控，防止重污染企業(yè)和項目向長江中上游轉移。落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，實施上中下游地區(qū)差異化分區(qū)管控，優(yōu)化黃河中上游能源化工和新能源產(chǎn)業(yè)布局，促進中下游產(chǎn)業(yè)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)、能源和交通運輸結構調(diào)整中的應用，建立陸岸海聯(lián)動、區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境管控機制，引導傳統(tǒng)制造業(yè)綠色低碳轉型升級及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)合理布局。

 

（七）促進綠色低碳發(fā)展。落實國家高耗能、高排放、低水平項目管理有關制度和政策要求，引導重點行業(yè)向環(huán)境容量大、市場需求旺盛、市場保障條件好的地區(qū)科學布局、有序轉移。強化生態(tài)環(huán)境重點管控單元管理，推進石化化工、鋼鐵、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉型升級和清潔生產(chǎn)改造。完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境基礎設施建設，推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和集中治污。銜接生態(tài)環(huán)境準入清單，引導人口密度較高的中心城區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)功能空間有序騰退。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元管理，鼓勵探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式和路徑，提升生態(tài)碳匯能力。在保證生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性的前提下，支持國家重大戰(zhàn)略、重大基礎設施、民生保障等項目建設。實施好沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)大型風電和光伏基地建設。

 

（八）支撐綜合決策。加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果應用，為地方黨委和政府提供決策支撐。把生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施成效評估作為優(yōu)化環(huán)境影響評價管理的重要依據(jù)。加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控對企業(yè)投資的引導，在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺依法依規(guī)設置公共查閱權限，方便企業(yè)分析項目與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的符合性，激發(fā)經(jīng)營主體發(fā)展活力。

 

四、實施生態(tài)環(huán)境高水平保護

 

（九）維護生態(tài)安全格局。嚴格落實生態(tài)保護紅線管控要求。以生態(tài)保護紅線為重點，改善生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務功能。強化生物多樣性保護，健全生物多樣性保護網(wǎng)絡。加強監(jiān)測預警，主動適應氣候變化。對青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點生態(tài)區(qū)、長江重點生態(tài)區(qū)和東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等重點區(qū)域，分單元識別突出環(huán)境問題，落實環(huán)境治理差異化管控要求。

 

（十）推動環(huán)境質(zhì)量改善。強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施，形成問題識別、精準溯源、分區(qū)施策的工作閉環(huán)，推動解決突出生態(tài)環(huán)境問題，防范結構性、布局性環(huán)境風險，為高質(zhì)量發(fā)展騰出容量、拓展空間。深化流域水環(huán)境分區(qū)管控，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，強化流域內(nèi)水源涵養(yǎng)區(qū)、河湖水域及其緩沖帶等重要水生態(tài)空間管理，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治。加強近岸海域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，陸海統(tǒng)籌推進重點河口海灣管理。綜合考慮大氣區(qū)域傳輸規(guī)律和空間布局敏感性等，強化分區(qū)分類差異化協(xié)同管控。按照土壤污染程度和相關標準，實施農(nóng)用地分類管理和建設用地準入管理。加強聲環(huán)境管理，推動大型交通基礎設施、工業(yè)集中區(qū)等與噪聲敏感建筑物集中區(qū)域用地布局協(xié)調(diào)。探索開展地下水污染防治分區(qū)管控模式，統(tǒng)籌地上地下，制定差別化的生態(tài)環(huán)境準入和污染風險管控要求。

 

（十一）強化生態(tài)環(huán)境保護政策協(xié)同。發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在源頭預防體系中的基礎性作用，實現(xiàn)全域覆蓋、跨部門協(xié)同、多要素綜合的精細化管理。加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃的動態(tài)銜接，針對不同區(qū)域開發(fā)保護建設活動的特點，聚焦生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，實施分單元差異化的生態(tài)環(huán)境管理，生態(tài)環(huán)境主管部門和自然資源主管部門要選擇典型地區(qū)開展試點、積累經(jīng)驗、完善機制，形成政策合力。開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控減污降碳協(xié)同試點，研究落實以碳排放、污染物排放等為依據(jù)的差別化調(diào)控政策。強化生態(tài)環(huán)境保護相關政策與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的協(xié)同，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求納入生態(tài)環(huán)境有關標準、政策等制定修訂中。鼓勵各地以產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等為重點，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管等協(xié)調(diào)聯(lián)動改革試點，探索構建全鏈條生態(tài)環(huán)境管理體系。

 

五、加強監(jiān)督考核

 

（十二）強化監(jiān)督管理。有關部門要按照職責分工，依托相關監(jiān)管平臺，充分利用大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、無人機等技術手段開展動態(tài)監(jiān)控，對發(fā)現(xiàn)的突出問題和風險隱患開展現(xiàn)場檢查并嚴格依法查處。對生態(tài)功能明顯降低的生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元、生態(tài)環(huán)境問題突出的生態(tài)環(huán)境重點管控單元以及環(huán)境質(zhì)量明顯下降的其他區(qū)域，加強監(jiān)管執(zhí)法，依法依規(guī)推動限期整改。將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態(tài)環(huán)境保護督察。

 

（十三）完善考核評價。將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施情況納入污染防治攻堅戰(zhàn)成效考核等，考核結果作為地方領導班子和有關領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考。國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關部門對工作落實情況進行跟蹤了解，工作成效作為“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地建設等的重要參考。

 

六、組織保障

 

（十四）加強組織領導。堅持黨對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作的領導。地方各級黨委和政府要嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”，完善工作推進機制，定期研究生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作，常態(tài)化推進共享共用、調(diào)整更新、監(jiān)督落實等事項，及時報告重要工作進展，形成上下聯(lián)動、各司其職、齊抓共管的良好格局。各地區(qū)可結合實際制定配套文件。

 

（十五）強化部門聯(lián)動。國務院生態(tài)環(huán)境主管部門要會同有關部門制定完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控相關政策。發(fā)展改革部門要積極推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相關規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃編制實施充分銜接。自然資源主管部門要依托國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，共享生態(tài)保護紅線等數(shù)據(jù)，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案與國土空間規(guī)劃的銜接，共同做好相關研究及試點先行等工作。水行政主管部門負責水資源管理、水域岸線管理等有關工作，實施水資源差別化管理，合理控制水資源開發(fā)利用規(guī)模，與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控聯(lián)動。林業(yè)和草原主管部門要加強各類自然保護地管理與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的協(xié)調(diào)聯(lián)動。工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關主管部門要根據(jù)職責分工，加強本領域相關工作與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控協(xié)調(diào)聯(lián)動，制定行業(yè)發(fā)展和開發(fā)利用政策、規(guī)劃時，應充分考慮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，減少對生態(tài)系統(tǒng)功能和環(huán)境質(zhì)量的負面影響。有關部門應出臺有利于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施應用的政策，并推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控監(jiān)督執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動。

 

（十六）完善法規(guī)標準。推動將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求納入相關法律法規(guī)制定修訂。鼓勵有立法權的地方研究制定與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控相關的地方性法規(guī)。國務院生態(tài)環(huán)境主管部門要會同自然資源主管部門等研究制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元劃分要求及相關標準規(guī)范。

 

（十七）強化能力建設。加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控領域相關學科建設、科學研究和人才培養(yǎng)，加快建立專業(yè)化隊伍。完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控信息平臺建設。各級財政部門要綜合考慮工作目標和任務，按照財政事權和支出責任劃分原則落實資金保障。

 

（十八）積極宣傳引導。將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入黨政領導干部教育培訓內(nèi)容。加強宣傳解讀，及時總結推廣正面典型，曝光反面案例，營造全社會廣泛關注、共同參與的良好氛圍。