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如何通過PPP項(xiàng)目合同落實(shí)PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制?

文章來源:財(cái)政部PPP中心碳交易網(wǎng)2020-01-03 09:52

一、熱點(diǎn)關(guān)注
肖光睿(咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司):如何通過PPP 項(xiàng)目合同落實(shí)PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制?有哪些相關(guān)建議?
二、交流實(shí)錄
楊寶昆(咨詢類 云南云嶺工程造價(jià)咨詢有限公司): 追根溯源,PPP 項(xiàng)目合同來源于 PPP 項(xiàng)目可研報(bào)告、實(shí)施方
案及招標(biāo)文件,PPP 項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理包括目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用,要討論P(yáng)PP 項(xiàng)目合同約定的績(jī)效評(píng)價(jià),首先要考慮 PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完整性、科學(xué)性、合理性和可操作性,如果目標(biāo)缺失或者不分解不細(xì)化,構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系很難為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)服務(wù),結(jié)果也會(huì)失之毫厘、謬以千里。例如,績(jī)效考核辦法設(shè)置不合理,即使簽訂了 PPP 項(xiàng)目合同,如何執(zhí)行合同約定?執(zhí)行了,結(jié)果也是錯(cuò)的。另外,多數(shù)咨詢?nèi)藛T沒有績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn),更不要說績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn),做出來的績(jī)效考核辦法也沒有行業(yè)專家參與,相關(guān)的職能部門也沒有完全審核到位,這是基本的事實(shí)問題。建議在尊重基本事實(shí)的前提下, 從頂層制度設(shè)計(jì)、操作指南到改進(jìn)績(jī)效考核辦法來完善和提
 
高績(jī)效管理水平。最后,七點(diǎn)建議供參考。一是 PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理應(yīng)屬于預(yù)算績(jī)效管理的范疇;二是 PPP 績(jī)效管理貫穿于項(xiàng)目的全生命周期;三是應(yīng)當(dāng)建立分行業(yè)分層次分階段的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,行業(yè)不同,評(píng)價(jià)對(duì)象、結(jié)果運(yùn)用指標(biāo)也不同;四是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置和考核方法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)激勵(lì)相容的核心理念;五是財(cái)政預(yù)算部門應(yīng)當(dāng)從一開始就參與到績(jī)效管理工作中去;六是績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目建設(shè)期開始;七是允許項(xiàng)目第一次績(jī)效考核以后由相關(guān)各方對(duì)績(jī)效考核辦法進(jìn)行評(píng)估、完善,目的是保證考核辦法更加科學(xué)合理, 考核結(jié)果更加公平,通過績(jī)效考核,更好地提高公共服務(wù)水平。
趙仕坤(咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司):
三點(diǎn)建議供參考。一是為有效實(shí)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目的績(jī)效管理,應(yīng)在PPP 項(xiàng)目合同中明確項(xiàng)目績(jī)效管理閉環(huán),既要實(shí)現(xiàn)全過程, 包括預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用,也要實(shí)現(xiàn)全方位,既要包括政府方也要包括社會(huì)資本方。二是 PPP 項(xiàng)目合同中要說明項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效目標(biāo),績(jī)效目標(biāo)是政府對(duì)PPP 項(xiàng)目實(shí)施所想要達(dá)到的產(chǎn)出和效果,績(jī)效目標(biāo)由政府確定,而不是與社會(huì)資本約定。政府和社會(huì)資本應(yīng)基于績(jī)效目標(biāo)明確未來考核績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的指標(biāo)體系,通過指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本(項(xiàng)目公司)的考核。三是 PPP 項(xiàng)目合同中應(yīng)明確績(jī)效監(jiān)控及績(jī)效評(píng)價(jià)開展的時(shí)間、
 
頻率、基本工作程序步驟以及結(jié)果應(yīng)用等,同時(shí)對(duì)于按效付費(fèi)的計(jì)算公式、時(shí)間、方式等均應(yīng)予以明確???jī)效管理機(jī)制應(yīng)明確政府方和社會(huì)資本在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效中各自的責(zé)任義 務(wù),如政府方應(yīng)落實(shí)項(xiàng)目涉及的預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)申報(bào), 預(yù)算撥付等,對(duì)于影響項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況要區(qū)分政府和社會(huì)資本的責(zé)任,防止責(zé)任難落實(shí),整改不到位。
鄭大衛(wèi)(財(cái)務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行):績(jī)效考核是 PPP
的核心,其與風(fēng)險(xiǎn)分配、回報(bào)機(jī)制、融資落地等有重大關(guān)聯(lián)。 如地方政府要求變更績(jī)效產(chǎn)出,則原則上在風(fēng)險(xiǎn)分配中由社會(huì)資本承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn);如國(guó)家政策導(dǎo)致,則可能共擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。績(jī)效考核也影響社會(huì)資本回報(bào),要有罰也有獎(jiǎng),體現(xiàn)激勵(lì)約束。同時(shí),績(jī)效指標(biāo)高低也體現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出質(zhì)量的差異化要求,應(yīng)反映到項(xiàng)目收益高低???jī)效考核也可能影響融資, 關(guān)鍵是掌握好扣費(fèi)比例尺度。五點(diǎn)建議供參考。一是應(yīng)在 PPP 項(xiàng)目合同中全面體現(xiàn)考核機(jī)制,而且包括合同后續(xù)調(diào)整空間;二是覆蓋項(xiàng)目全生命周期;三是突出公共服務(wù)績(jī)效導(dǎo)向, 對(duì)強(qiáng)運(yùn)營(yíng)和弱運(yùn)營(yíng)有所區(qū)分;四是指標(biāo)體系具有可操作性, 體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn);五是明確第三方考核主體和爭(zhēng)端解決機(jī)制。
焦軍(咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司):應(yīng)該從
項(xiàng)目決策階段就體現(xiàn)績(jī)效管理的目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)???jī)效管理與合同管理也有交叉層級(jí)關(guān)系,就像飛機(jī)導(dǎo)航和衛(wèi)星軌道姿態(tài)調(diào)整,過程中需要不斷測(cè)量和校準(zhǔn)方向,項(xiàng)目公司也
 
需要具備自評(píng)體系和經(jīng)第三方督導(dǎo)的信息化管理手段???jī)效管理與合同管理將決定未來PPP 項(xiàng)目合同 10 至 30 年的項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。雖然項(xiàng)目管理、合同履約管理、績(jī)效管理相關(guān)概念涉及的范圍、主體、方法、角度不同,其目標(biāo)、過程與結(jié)果的邏輯是類似的。實(shí)踐中,區(qū)域開發(fā)特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興類 PPP 項(xiàng)目涉及的行業(yè)和管理內(nèi)涵包羅萬象,績(jī)效考核體系編制較難。國(guó)際案例中,美國(guó)國(guó)家公園管理制度不僅游客服務(wù)管理體系完善,生態(tài)環(huán)保和動(dòng)物保護(hù)也一體化納入作為績(jī)效考核基礎(chǔ)的行業(yè)法規(guī)體系。例如,自駕旅游、汽車營(yíng)地路線、反光鏡的使用等,細(xì)致入微地達(dá)到法規(guī)級(jí)文件。另一方面,績(jī)效考核不能僵化套用,形式主義的打分表與發(fā)展目標(biāo)不匹配,要么因相關(guān)方抵觸而降低工作效率,要么引發(fā)爭(zhēng)議, 基層工作人員惡意打分甚至給金融機(jī)構(gòu)貸款管理帶來負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)。另外,績(jī)效考核工作本身必須考慮合理的激勵(lì)措施, 建議在合同中引入精益管理理念,并參考合同能源管理的結(jié)果分成激勵(lì)措施。
劉飛(法律類 上海市錦天城律師事務(wù)所):績(jī)效考核
應(yīng)以引導(dǎo)和督促投資人提供符合要求的公共服務(wù)為目的,因此罰不是目的,PPP 項(xiàng)目合同中的績(jī)效考核至少要包含以下內(nèi)容:一是績(jī)效考核的容錯(cuò)機(jī)制,即允許項(xiàng)目公司在一定期限內(nèi)進(jìn)行調(diào)整,并再次進(jìn)行考核;二是激勵(lì)相容的機(jī)制,超過一定分值可以獎(jiǎng)勵(lì);三是根據(jù)現(xiàn)實(shí)運(yùn)營(yíng)情況對(duì)績(jī)效考核機(jī)
 
制進(jìn)行調(diào)整的協(xié)商和確定機(jī)制。
連國(guó)棟(咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限
公司):三點(diǎn)建議供參考。一是在合同中明確績(jī)效考核的實(shí)施主體、考核方法、考核過程、考核節(jié)點(diǎn),確???jī)效考核操作過程不走樣。例如,明確項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段的考核實(shí)施主體是誰,明確考核節(jié)點(diǎn)是按月考核還是按季度考核等。二是在合同中明確績(jī)效考核的爭(zhēng)端解決機(jī)制,確???jī)效考核順利實(shí)施。例如,政府和社會(huì)資本雙方就考核結(jié)果不認(rèn)可時(shí), 可以通過何種途徑、哪種解決機(jī)制來處理。三是在合同中明確績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用問題,不同 PPP 項(xiàng)目的考核績(jī)效結(jié)果應(yīng)用應(yīng)是不同的。例如,強(qiáng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)不合格時(shí)應(yīng)通過懲罰機(jī)制促使社會(huì)資本履約,而對(duì)于一些弱運(yùn)營(yíng) PPP 項(xiàng)目也要針對(duì)項(xiàng)目具體特征,設(shè)計(jì)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。
朱磊(咨詢類 中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司):PPP 項(xiàng)目
合同中明確績(jī)效考核,是為了約束和推動(dòng)項(xiàng)目產(chǎn)出的實(shí)現(xiàn), 實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最大障礙是績(jī)效考核的形式主義,主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)內(nèi)容。一是為建立考核指標(biāo)而建立,績(jī)效考核指標(biāo)與產(chǎn)出說明不匹配,最終體現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率效果的指標(biāo)不完整;二是為了在形式上滿足政策要求,強(qiáng)行使用綜合評(píng)分法來實(shí)施績(jī)效考核,導(dǎo)致績(jī)效考核信息失真,在硬指標(biāo)上約束不足,在軟指標(biāo)上懲罰過重,績(jī)效考核周期不匹配等問題;三是未從結(jié)果導(dǎo)向去設(shè)置績(jī)效考核體系,而是傾向
 
于將項(xiàng)目公司當(dāng)做原有的國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位來考核,考核方式僵化,缺乏鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新的機(jī)制。
劉窮志(學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)):建議關(guān)注“社會(huì)效益”
指標(biāo)設(shè)置。PPP 是公共產(chǎn)品供給機(jī)制,PPP 績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)置的難點(diǎn)是“社會(huì)效益”考核,這也是最容易被忽視的內(nèi)容。從理論看,無法設(shè)置最優(yōu)的“社會(huì)效益”指標(biāo);從政策看,財(cái)金〔2019〕10 號(hào)文強(qiáng)調(diào)“以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)”是方向性指導(dǎo),沒有定義“公眾享受”;從實(shí)踐看,“群眾滿意度”等指標(biāo)及各指標(biāo)權(quán)重難以科學(xué)設(shè)置和科學(xué)融合;從制度看,沒有公共部門參與(僅由咨詢機(jī)構(gòu)參與)的“社會(huì)效益”設(shè)計(jì)機(jī)制是不可信的。因此, 建議一是明確“社會(huì)效益”考核理論基礎(chǔ)或理念,“社會(huì)效益”設(shè)置只有次優(yōu),沒有最優(yōu);二是運(yùn)用科學(xué)的方法設(shè)置“社會(huì)效益”考核,比如數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法 DEA(Data Envelopment Analysis);三是必須有科研院所和公共部門參與設(shè)置“社會(huì)效益”考核;四是將“社會(huì)效益”指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性作為咨詢機(jī)構(gòu)招標(biāo)的重點(diǎn)。
薛濤(行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺(tái)):PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制
應(yīng)該在PPP 項(xiàng)目合同中完全體現(xiàn),并且在設(shè)計(jì)上符合 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配、合作分享和激勵(lì)相融機(jī)制的科學(xué)合理模式,同時(shí)保證可操作和公平合理等一些基本原則,更要避免菜單化教條化,從最終導(dǎo)向的效果出發(fā),核心是尊重博弈論規(guī)律。
 
馬勇(行業(yè)類 中電建路橋集團(tuán)有限公司):建議比照
招投標(biāo)合同范本的形式,建立各行業(yè)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系范本并進(jìn)行廣泛的意見征求與討論,在范本的基礎(chǔ)上各項(xiàng)目可有“專用評(píng)價(jià)條款”,而前期考慮不周全的項(xiàng)目也可以在行業(yè)考核體系建立的基礎(chǔ)上進(jìn)行合同補(bǔ)充協(xié)議修訂。
章貴棟(行業(yè)類 龍?jiān)鞒峭顿Y管理(上海)有限公司):
建議績(jī)效考核指引項(xiàng)中不僅設(shè)置扣分項(xiàng),也應(yīng)在合理情況下酌情補(bǔ)充加分項(xiàng),要勇于突破“只罰不獎(jiǎng)”的傳統(tǒng)考核理念。 通過此舉,可激勵(lì)項(xiàng)目公司努力改善其運(yùn)營(yíng)狀況與項(xiàng)目產(chǎn)出,有利于項(xiàng)目的整體產(chǎn)出水平提升,與“改善項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀況”的根本目的相契合。此外,對(duì)于一些執(zhí)行過程中公司日常管理范疇內(nèi)的機(jī)制,應(yīng)該給與社會(huì)資本作為項(xiàng)目公司控股股東應(yīng)有的權(quán)利和靈活性。
崔志娟(學(xué)術(shù)類 北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院):本次題目討論
的是納入 PPP 項(xiàng)目合同的績(jī)效考核,自然是實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司提供服務(wù)的按效付費(fèi)考核,按效付費(fèi)考核的結(jié)果應(yīng)該是PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出的依據(jù),這項(xiàng)支出是針對(duì)項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量而言的,是服務(wù)的對(duì)價(jià)交割。因此,建議一是要在績(jī)效考核中體現(xiàn)獎(jiǎng)懲機(jī)制,依據(jù)服務(wù)質(zhì)量來評(píng)價(jià), 不能將扣款視同考核;二是要在績(jī)效考核中體現(xiàn)考核指標(biāo)設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)簡(jiǎn)化,便于實(shí)施方操作;三是不要將中發(fā)〔2018〕 34 號(hào)文的績(jī)效管理完全等同于合同的按效付費(fèi)績(jī)效考核,績(jī)
 
效管理是按照委托代理關(guān)系對(duì)財(cái)政資金配置和使用的考核, PPP 項(xiàng)目合同中的按效付費(fèi)是針對(duì)項(xiàng)目公司提供服務(wù)的產(chǎn)品對(duì)價(jià),這個(gè)對(duì)價(jià)是基于成本核算的對(duì)價(jià)基礎(chǔ)。
馮濤(法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所):三點(diǎn)建議供參
考。一是 PPP 項(xiàng)目合同的依據(jù)是《合同法》,除非違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定,合同履行期內(nèi)不受行政權(quán)力的調(diào)整和干預(yù);二是 PPP 項(xiàng)目合同要體現(xiàn)出平等性和等價(jià)有償?shù)脑瓌t, 不是一方對(duì)另一方的管理,而是對(duì)等的互相監(jiān)督、互相給予, 所以盡量由獨(dú)立于合同甲乙雙方之外的第三方進(jìn)行績(jī)效考核并作為支付的依據(jù);三是政府和社會(huì)資本雙方要盡可能詳盡、具體、明確地在 PPP 項(xiàng)目合同中約定建設(shè)期、特別是運(yùn)維期的績(jī)效考核細(xì)化指標(biāo),或者至少也要作為合同附件約定,避免今后項(xiàng)目周期內(nèi)因人事變更等原因造成重要問題上認(rèn)識(shí)不一產(chǎn)生的爭(zhēng)議、矛盾和糾紛。
李成林(法律類 建緯律師事務(wù)所):二點(diǎn)建議供參考。
一是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為合同主體一方,不宜作為考核主體。PPP 項(xiàng)目合同是雙方的權(quán)利義務(wù)的協(xié)議,項(xiàng)目是否能夠達(dá)到目標(biāo),不僅是項(xiàng)目公司的責(zé)任,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)也是合同主體, 也承擔(dān)著履行合同的義務(wù)。項(xiàng)目公司無法完成項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出,也可能是由于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)沒有履行其義務(wù)造成的。因此,建議將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司共同作為被考核的對(duì)象,才能實(shí)現(xiàn)考核目的。二是不應(yīng)單方編制績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。
 
PPP 項(xiàng)目的考核標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)落實(shí)在項(xiàng)目合同條款上。如果單方編制考核標(biāo)準(zhǔn),會(huì)將雙方的平等合作行為擅自變更為管理與被管理的行政關(guān)系。因此,在績(jī)效考核的編制上,應(yīng)堅(jiān)持雙方共同編制績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。
宿輝(法律類 吉林功承律師事務(wù)所):個(gè)人認(rèn)為,PPP
項(xiàng)目合同不宜詳盡約定績(jī)效考核的指標(biāo)體系等內(nèi)容。能夠納入合同約定的,應(yīng)該是績(jī)效考核的組織、周期、比例、考核 結(jié)果與付費(fèi)或補(bǔ)貼之間的關(guān)系等程序性問題。從法律屬性出發(fā),績(jī)效考核既是實(shí)現(xiàn) PPP 項(xiàng)目合同目的之保障,也是政府付費(fèi)所附之條件。而恰恰此項(xiàng)條件由于前期準(zhǔn)備或項(xiàng)目實(shí)施過程中的差誤,導(dǎo)致在建設(shè)期結(jié)束時(shí)存有不確定性,因此在訂立合同時(shí)對(duì)績(jī)效考核內(nèi)容約定過于細(xì)致可能反而不利于 合同目的達(dá)成。因此,宜在合同中強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目目標(biāo),核心考核內(nèi)容,考核所依據(jù)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo),并以此為核心,編制符合項(xiàng)目客觀實(shí)際的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn),便于伙伴關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。
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