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本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP項目的利弊有哪些? 相應(yīng)的建議及法律政策依據(jù)或理由是什么?

文章來源:財政部PPP中心碳交易網(wǎng)2020-01-04 14:14

一、熱點(diǎn)關(guān)注
徐玉環(huán)(咨詢類 上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司):本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項
目的利弊有哪些?相應(yīng)的建議及法律政策依據(jù)或理由是什 么?
二、交流實錄
楊捷(政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中心):關(guān)于本級國有企業(yè)是否可以參與本級 PPP 項目,其實質(zhì)在于本級國有企業(yè)參與是否會產(chǎn)生與現(xiàn)行PPP 政策目標(biāo)相
背離的重大風(fēng)險。從現(xiàn)行政策文件關(guān)于此問題的規(guī)定來看, 首先,財政部于 2014 年出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113 號)第二條明確規(guī)定:“本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。隨后,國務(wù)院辦公廳于 2015 年出臺的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見 的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42 號)第二條明確指出“鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)”,第十三條明確指出“對已經(jīng)建立現(xiàn)代 本文`內(nèi)-容-來-自;中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系”。最后,財政部于 2019 年出臺的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(財金〔2019〕 10 號)第三條第二款明確規(guī)定:“各級財政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位,嚴(yán)格按照要求實施規(guī)范的 PPP 項目,不得出現(xiàn)以下行為:本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為 社會資本參與本級 PPP 項目的”。根據(jù)以上政策性文件可以看出,國家已經(jīng)明確本級政府的融資類平臺公司不能作為社會資本方參與本級 PPP 項目。但是,本級政府的非融資平臺類國有企業(yè)是否可以作為社會資本方參與本級 PPP 項目,目前沒有明確的政策文件說明。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
關(guān)于本級政府的非融資平臺類國有企業(yè)作為社會資本方參與本級 PPP 項目的優(yōu)劣勢分析,雖然本級非融資平臺類國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目并未受到政策限制,但從國家推行 PPP 的初衷以及防范地方政府債務(wù)的角度, 仍然需要具體分析其優(yōu)劣勢。關(guān)于優(yōu)勢分析,兩點(diǎn)認(rèn)識供參考。一是有利于推進(jìn)國有企業(yè)改革。各級政府所屬非平臺類國有企業(yè)與政府之間既有純粹市場化的關(guān)系,也有一定的支 本*文@內(nèi)-容-來-自;中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

持和扶持關(guān)系。允許本級政府所屬非平臺類國企參與本級政府所屬PPP 項目的正常競爭,有利于當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)加快改革、做大、做強(qiáng)。二是有利于發(fā)揮屬地化優(yōu)勢。本級非平臺類國有企業(yè)基于與當(dāng)?shù)卣母缸?、母子關(guān)系,具備與政府協(xié)調(diào)溝通的天然優(yōu)勢。同時,依靠其多年的經(jīng)營經(jīng)驗,對本級金融市場、勞動力市場、建筑市場等都比較熟悉,可以更加有效的控制項目成本,挖掘項目潛在收益。關(guān)于劣勢分析,三點(diǎn)認(rèn)識供參考。一是不利于政府職能轉(zhuǎn)變。本級非平臺類國有企業(yè)一般為當(dāng)?shù)卣睂倨髽I(yè),如果本級非平臺類國有企業(yè)作為社會資本參與本級 PPP 項目,在項目公司經(jīng)營管理決策的問題上仍會受本級政府影響,難以達(dá)到國家推行 PPP 模式旨在加快政府職能轉(zhuǎn)變、發(fā)揮市場機(jī)制作用的內(nèi)在要求。二是不利于風(fēng)險合理分配。PPP 模式是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的產(chǎn)物,是一種市場化配置資源的運(yùn)營方式,更強(qiáng)調(diào)主體的市場化、風(fēng)險的合理分配。如果本級非平臺類國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP 項目且國有企業(yè)的經(jīng)營活動仍受政府實質(zhì)性影響的情況下,項目運(yùn)作實質(zhì)上還是政府在把控,項目風(fēng)險沒有發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)移,不利于項目風(fēng)險的合理分配,背離了國家推行PPP 模式的初衷。三是不利于政府債務(wù)管理。PPP 項目的公益性和非經(jīng)營性特點(diǎn)決定了多數(shù)項目的收入依賴于政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)貼,其支付主體多數(shù)為本級財政,而本級非平臺類國有企業(yè)財政主體也為本級財政。如果本級非 內(nèi).容.來.自:中`國`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

平臺類國有企業(yè)作為社會資本參與項目,在同一個財政主體的資金體系下,容易出現(xiàn)以 PPP 項目的融資行地方融資平臺之實的情形,長久來看也容易形成地方政府的隱性債務(wù)問 題。
綜上,兩點(diǎn)建議供參考。一是建議本級政府的融資類平 臺公司不得作為社會資本方參與本級 PPP 項目。二是本級非融資平臺類國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目并未有明確政策依據(jù),且具備一定的優(yōu)勢,但建議不要成為項目 公司的唯一股東或者控股股東,而是以適當(dāng)?shù)姆绞郊昂线m的股權(quán)比例與其他有實力的非本級社會資本組成聯(lián)合體共同 參與 PPP 項目。
周蘭萍(法律類 北京市中倫(上海)律師事務(wù)所):
首先,關(guān)于政府融資平臺或者國有企業(yè)作為社會資本參與本級 PPP 項目的規(guī)范性文件。一是財金 113 號文規(guī)定:社會資本“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企 業(yè)”。二是國辦發(fā) 42 號文規(guī)定:“對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政 府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目”。三是財金 54 號文規(guī)定:“地方政府 禸嫆@唻洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm
融資平臺公司不得作為社會資本方”。四是財金 10 號文規(guī)定:“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參 本+文內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)不得作為 社會資本參與本級 PPP 項目”。因此,對于地方國有企業(yè)能否作為社會資本參與本級 PPP 項目的問題,國家層面的政策趨勢已從“完全禁止”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;有條件地限制”,目前最新的文件規(guī)定并未禁止已經(jīng)與政府脫鉤、完成市場化改制并實現(xiàn)市場化經(jīng)營的政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身 份參與本級 PPP 項目。
其次,從規(guī)范性文件制定的出發(fā)點(diǎn)來看,禁止未脫鉤的 政府融資平臺公司參與本級PPP 項目主要目的:一是防范地方政府變相舉債和隱性債務(wù)風(fēng)險。由于地方融資平臺并非市場化運(yùn)作的主體,其償債資金來源主要來自于政府財政,因 此如允許融資平臺參與本級PPP 項目,實際上是將政府投資行為變相包裝為 PPP 模式,政府仍承擔(dān)了兜底責(zé)任,無法實現(xiàn)對項目投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險的有效隔離,存在構(gòu) 成政府違規(guī)舉債的風(fēng)險,與當(dāng)前的政策趨勢相違背。二是影 響項目的可競爭性,不利于實現(xiàn) PPP 物有所值。雖然地方融資平臺或國企常常實際承擔(dān)地方性建設(shè)開發(fā)項目的主要責(zé) 任,更加熟悉地方實際情況和規(guī)則,但是如允許其與其他社 會資本一同參與 PPP 采購,由于其身份背景以及和地方政府的利益關(guān)系,可能影響到項目采購的公平競爭,甚至是區(qū)域和行業(yè)壟斷,不利于激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?。三是與PPP 原則和精神不符。采用 PPP 的重大意義在于有利于加快 禸嫆@唻洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)政企分開、政事分開,但是大多數(shù)地方 融資平臺或國有企業(yè)的經(jīng)營管理完全依賴于地方政府的行 政決策,沒有實現(xiàn)完全的市場化經(jīng)營。如果允許其參與PPP 項目,則很有可能產(chǎn)生政府既是運(yùn)動員又是裁判員的問題。 最后,轉(zhuǎn)型后的融資平臺公司或國有企業(yè)參與 PPP 項目
的優(yōu)勢在于其在過去積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)的過程中已經(jīng)積累了無可替代的優(yōu)勢,可以在 PPP 項目建設(shè)和管理方面發(fā)揮其突出的經(jīng)驗。因此,可以建議針對不同類型的國有企業(yè)從不同方面不同程度地參與 PPP 項目。對于僅具有一定的投融資能力或建設(shè)能力的地方國有企業(yè),可支持其與其他具有全面建設(shè)和運(yùn)營能力的社會資本或財務(wù) 投資人組成聯(lián)合體參與。對于具備較大企業(yè)規(guī)模,有較強(qiáng)的 投融資能力、項目建設(shè)和運(yùn)維能力的地方國有企業(yè)可以獨(dú)立作為本級 PPP 項目中的社會資本方。對于已具備良好的市場競爭力,且在特定領(lǐng)域具成熟經(jīng)驗的地方國有企業(yè),可進(jìn)一步拓展全國范圍內(nèi)的項目機(jī)會。 本+文內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
曹珊(法律類 上海市建緯律師事務(wù)所):首先,關(guān)于
本級政府全資或控股的國有企業(yè)能否以社會資本身份參與 本級 PPP 項目的探討。財金 113 號文明確,“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。因此,在一段時間內(nèi),本級政府全資或控股國有企業(yè)對于參與本級 PPP 項目 本文`內(nèi)-容-來-自;中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

一直存在一定的政策障礙。 隨后,國辦發(fā) 42 號文指出“鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)”、“對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系”, 根據(jù)國辦發(fā) 42 號文意見,轉(zhuǎn)型后的地方平臺公司可以作為社會資本參與本級 PPP 項目、國有控股企業(yè)也被鼓勵積極參與提供公共服務(wù),文件中沒有強(qiáng)調(diào)本級國有企業(yè)作為社會資本參與本級 PPP 項目投資的適格性。國辦發(fā) 42 號文鼓勵已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營并明確今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的地方融資平臺公司作為社會資本方參與當(dāng)?shù)?PPP 項目,那么本身就已經(jīng)具備現(xiàn)代企業(yè)制度并早已實現(xiàn)市場化運(yùn)營的本級政府全資或控股的國有企業(yè)作為社會資本方參與本級PPP 項目,應(yīng)該也就不存在政策和法律障礙。值得注意的是,財金 10 號文第三條第二款規(guī)定,“各級財政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位,嚴(yán)格按照要求實施規(guī)范的 PPP 項目,不得出現(xiàn)以下行為:本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級 PPP 項目的。社會資本方實際只承擔(dān)項目建設(shè)、不承擔(dān)項目運(yùn)營責(zé)任,或政府支 本@文$內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om

出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的”也即,本級政府全資或控股 的國有企業(yè)也應(yīng)受此條的約束,也就是說若想?yún)⑴c本級PPP 項目,還需要承擔(dān)一定的運(yùn)營責(zé)任。
其次,關(guān)于本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目的利弊分析。關(guān)于有利分析,三點(diǎn)認(rèn)識供參考。一是有利于提高項目執(zhí)行效率。根據(jù)一組 2017
年底的數(shù)據(jù)顯示,在 632 家地方國企中標(biāo)的 1428 個項目中,
已經(jīng)成立項目公司的項目個數(shù)為 785 個,項目公司成立率達(dá)
到 55,在統(tǒng)計的所有 5636 項目中,已經(jīng)成立項目公司的項目個數(shù)為 2950,項目公司成立率為 52。在規(guī)模前十位的地方國有企業(yè)中標(biāo)的共 135 個項目中,72 個已經(jīng)成立了項目公司,其項目公司成立率達(dá)到了 53(數(shù)據(jù)來源自明樹數(shù)據(jù))。從這一組數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn),地方國企參與的PPP 項目中項目公司的成立率要高于市場的平均水平,這也同樣適用于本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目的情況。究其原因,是因為作為本級政府的全資或控股企業(yè), 政府對其控制力較高,不容易出現(xiàn)互相扯皮、推諉的現(xiàn)象, 這樣就提高了項目執(zhí)行效率。同時,由于是本地企業(yè),對本地的重大項目具備較高的社會責(zé)任感,極少會出現(xiàn)“撂挑子不干”的情況。二是有利于保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)持續(xù)供給。我們看到,PPP 市場上的參與主體魚龍混雜,一些企業(yè)是抱著“一錘子買賣”心態(tài)來參與項目,一旦項目股權(quán)鎖定

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期滿,都會或多或少的將手中的股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,尤其是一些比較大的項目,如公路、片區(qū)項目,很難寄希望于中標(biāo)社會資本“從一而終”,而本級全資或控股的國有企業(yè)則不會有 這方面的擔(dān)心,基本能夠做到“有始有終”。另外,從長遠(yuǎn)的角度而言,當(dāng) PPP 項目合作期結(jié)束進(jìn)行移交時,地方政府或者政府指定的國有企業(yè)很難在短短一年或者半年的移交 期內(nèi)做好承接項目資產(chǎn)繼續(xù)運(yùn)營的準(zhǔn)備,無疑會對移交后運(yùn)營持續(xù)性和水平產(chǎn)生影響,若一開始就是本級政府全資或控股企業(yè)參與,這方面的擔(dān)心無疑會降低很多。三是有利于政府培育、扶持本級國有企業(yè),推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。這一點(diǎn)是顯而易見的,從政府全資或控股的國有企業(yè)自身而言,參與PPP 項目時是企業(yè)發(fā)展、壯大的便捷通道,而企業(yè)的自身發(fā)展也能夠反補(bǔ)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
關(guān)于弊端分析,四點(diǎn)認(rèn)識供參考。一是“擠出效應(yīng)”較為明顯,壓縮外來資本參與空間。大量本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目,容易產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”,無形中壓縮了外來社會資本參與空間,久而久之, 本級政府的 PPP 項目容易形成“一潭死水、毫無生氣”,更遑論引入先進(jìn)的運(yùn)營管理經(jīng)驗、實現(xiàn)政府和社會資本的多方共贏。二是管理上不如央企“規(guī)范”,運(yùn)營上不如民企“專業(yè)”。實事求是地講,大部分本級政府全資或控股的國有企業(yè)在管理規(guī)范上要比央企低很多,和央企不同,本級政府全 本`文內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

資或控股的國企地方色彩濃厚,管理和決策上往往有較強(qiáng)的指向性,對于 PPP 項目而言,無疑是十分不利的。同時,和民企相比,大部分本級政府全資或控股的國有企業(yè)在PPP 項目的運(yùn)營能力上往往要弱一點(diǎn),導(dǎo)致在一些市場運(yùn)營化程度較高的項目上,提供的公共服務(wù)水平較低,偏離了國家推行PPP 模式的初衷。三是不利于政府職能轉(zhuǎn)變,激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力與創(chuàng)造力,發(fā)揮市場機(jī)制作用。作為本級政府的直屬企業(yè), 本級政府全資或控股的國有企業(yè)受國資委監(jiān)管,在本級政府眼中,其社會資本的屬性顯然要弱于國資監(jiān)管企業(yè)屬性。如果作為社會資本參與PPP 項目,可能會存在界限不清、公平競爭等方面的隱患,一定程度上不利于加快政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力與創(chuàng)造力、發(fā)揮市場機(jī)制作用等的內(nèi)在要求, 也和政府全面深化“放管服”改革相悖。四是不利于減少政府債務(wù)風(fēng)險。PPP 項目一般投資較大,若本級政府全資或控股的國有企業(yè)參與 PPP 項目數(shù)量過多,會給企業(yè)資金和日常經(jīng)營帶來較大壓力,但這種壓力最終還是可能會向政府轉(zhuǎn) 嫁。尤其是企業(yè)性質(zhì)的特殊性,在進(jìn)行PPP 項目融資時,銀行往往很難完全理性地依據(jù)企業(yè)實際情況進(jìn)行判斷,這些融資未來都可能會成為需要政府兜底的隱性債務(wù)。

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最后,關(guān)于如何揚(yáng)長避短,發(fā)揮本級政府全資或控股的
國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目的有利作用及其法規(guī)政策依據(jù)。一是分清主次,合作共贏。要認(rèn)清自己的能

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力,拒絕“閉門造車、單打獨(dú)斗”,以開放、包容的心態(tài)吸引其他形態(tài)的經(jīng)濟(jì)體共同參與 PPP 項目,通過與市場化程度非常高、運(yùn)營經(jīng)驗豐富的其他社會資本合作,吸收經(jīng)驗,提高自身的管理運(yùn)營能力,完善現(xiàn)代化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。這一點(diǎn)實際上在發(fā)改委印發(fā)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導(dǎo)意見》第二條已經(jīng)有體現(xiàn),即“對投資規(guī)模大、合作期限長、工程技術(shù)復(fù)雜的項目,鼓勵民營企業(yè)相互合作,或與國有企業(yè)、外商投資企業(yè)等合作,通過組建投標(biāo)聯(lián)合體、成立混合所有制公司等方式參與,充分發(fā)揮不同企業(yè)比較優(yōu)勢”。雖然是從民營企業(yè)參與 PPP 項目的角度而言,但反過來看,何嘗又不是本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本參與本級PPP 項目的有利指引。二是規(guī)范自身,提升能力。前文已述,根據(jù)財金 10 號文第三條第二款的要求,本級政府全資或控股的國有企業(yè)參與本級 PPP 項目還有一個硬性要求,就是承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任。這也就要求企業(yè)需要提高自身的能力,并且加強(qiáng)自身的規(guī)范建設(shè),否則可能連本級的 PPP 項目都無法參與。當(dāng)然, 也需要辯證地看待上述條文,財金 10 號文并非要求本級政府或全資控股的國有企業(yè)在參與本級PPP 項目時需要完全承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任,并不妨礙企業(yè)引入其他具有豐富運(yùn)營經(jīng)驗的主體擔(dān)任項目運(yùn)營并向其學(xué)習(xí),只需要企業(yè)承擔(dān)部分運(yùn)營責(zé)任即可。

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王勇(咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評估(北京)有限公司山
東分公司):首先,談?wù)勱P(guān)于本級政府全資或控股的國有企 業(yè)(以下簡稱“地方國企”)以社會資本身份參與本級PPP 項目的五點(diǎn)弊端。一是容易發(fā)生隱性債務(wù)風(fēng)險。中辦 國辦
《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》第五條第一款規(guī)定“堅決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債 務(wù)。嚴(yán)禁地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過國有企業(yè)舉借債務(wù),嚴(yán)禁國有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債;違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業(yè),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。地方國企主導(dǎo)參與當(dāng)?shù)?PPP 項目,兼有建設(shè)、融資、運(yùn)營責(zé)任,經(jīng)營不慎極易形成地方隱性債務(wù)。二是國有企業(yè)經(jīng)營指標(biāo)及資產(chǎn)保值較難控制。中辦 國辦《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》及國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案的通知》對國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率經(jīng)營指標(biāo)及國有資產(chǎn)保值責(zé)任有嚴(yán)格的要求,地方國企參與當(dāng)?shù)?PPP 項目,考慮自身的資產(chǎn)負(fù)債狀況,在 PPP 項目建設(shè)運(yùn)營過程中無法形成自有資產(chǎn)而造成較高的資產(chǎn)負(fù)債率,加之 PPP 項目非經(jīng)營性資產(chǎn)保值難度大等原因,國有資產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)及資產(chǎn)保值要求與公共服務(wù)產(chǎn)品的公益性形成對比,目前缺失相關(guān)政策指引。三是國企主業(yè)經(jīng)營管理限制。部分省市出臺了引導(dǎo)地方國有企業(yè)聚焦主營業(yè)務(wù)發(fā)展,做強(qiáng)、做優(yōu)、做大主業(yè)的規(guī)定。地

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方國有企業(yè)很難滿足PPP 項目社會資本兼有的投資、建設(shè)、運(yùn)營等綜合主業(yè)要求。四是地方國企能力不足。較多地方國企在項目建設(shè)、融資、運(yùn)營、管理、創(chuàng)新等方面與大型央企、上市公司、優(yōu)質(zhì)民企存在一定差距,且不同級別的地方國企差別甚大,基本無法滿足社會資本的能力要求。五是國有企業(yè)投資決策審批繁瑣。國務(wù)院國資委《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》(國資委令第 34 號)第十二條明確指出“中央企
業(yè)應(yīng)當(dāng)于每年 3 月 10 日前將經(jīng)董事會審議通過的年度投資計劃報送國資委”,地方國企參與當(dāng)?shù)?PPP 項目,按照要求需提前上報年度投資計劃至國資委審核,因此,其決策流程時間與PPP 項目采購要求時間較難達(dá)成一致,地方國企投資決策受掣。
其次,談?wù)劦胤絿笠陨鐣Y本身份參與本級 PPP 項目的三點(diǎn)優(yōu)勢。一是地方國企行業(yè)地緣優(yōu)勢。地方公用事業(yè)國企在經(jīng)營污水、垃圾、公交、燃?xì)?、供熱等特許經(jīng)營類項目時,無論是新建、改擴(kuò)建、運(yùn)營 PPP 項目時,具有自身資源、地緣、人員、成本等優(yōu)勢,若自身能力能夠滿足PPP 項目要求,更能有效發(fā)揮地方國企專業(yè)特長,合理利用資源整合, 更有利推進(jìn)地區(qū)公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給。二是地方龍頭國企技術(shù)優(yōu)勢。地方龍頭國企是指在國家、省級層面,地方國有企業(yè)中屬于龍頭企業(yè)的,自身具備參與當(dāng)?shù)?PPP 項目的建設(shè)、運(yùn)營及管理能力的企業(yè),對此不能一概而論,舍近求遠(yuǎn),拒

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絕地方國企參與地方PPP 項目運(yùn)作。三是保障公共產(chǎn)品持續(xù)供給。地方國企自項目初始作為社會資本參與當(dāng)?shù)?PPP 項目的建設(shè)、運(yùn)營及管理,能夠積累豐富的經(jīng)驗,并在合作期滿簡化移交流程,確保公共服務(wù)有效持續(xù)供給。
再次,談?wù)勱P(guān)于地方國企以社會資本身份參與本級PPP 項目的三點(diǎn)建議。一是本著有利于PPP 項目的發(fā)展、有利于資源的合理搭配,有利于少花錢辦大事,有利于專業(yè)的人做 專業(yè)的事的理念,及時制定相關(guān)配套政策,明確界定地方國 企參與PPP 項目的紅線。二是地方政府在遴選PPP 項目社會資本時,要結(jié)合項目具體情況,因地制宜、量力而行、擇優(yōu) 選拔,既不崇拜外來的(社會資本)“和尚”會念經(jīng),也不 盲目支持地方國有企業(yè),既要保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的優(yōu) 質(zhì)持續(xù)供給,也要防范地方債務(wù)風(fēng)險。三是在部分行業(yè)領(lǐng)域 采用地方國企與其他社會資本組成聯(lián)合體參與PPP 項目的方式,充分發(fā)揮地方國企與其他社會資本的各自優(yōu)勢,以其他 社會資本建設(shè)、融資及先進(jìn)的管理經(jīng)驗加之地方國企協(xié)調(diào)、 溝通、運(yùn)營的能力,共同推動本地區(qū) PPP 項目的落地實施。最后,談?wù)勱P(guān)于地方國企以社會資本身份參與本級PPP 本@文$內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
項目的三點(diǎn)相關(guān)法律政策依據(jù)。一是財金 113 號文第二條規(guī)定“本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi) 外企業(yè)法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”,此條款對地方國企參與當(dāng)?shù)?PPP 項目是持否

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定意見的。二是財金 156 號文附件《PPP 項目合同指南(試行)》第一章第一節(jié)第二條規(guī)定“本指南所稱的社會資本是 指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè),包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的 PPP 項目”,此條款對政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)參與當(dāng)?shù)?PPP 項目是持否定意見的,對于其他地方國企沒有限制。三是國辦發(fā) 42 號文第十三條規(guī)定“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤,進(jìn)行市場化改制,健全完善公司治理結(jié)構(gòu),對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的,在其承 擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系”,此條款對平臺公司開了一個“口子”,但仍未提及當(dāng)?shù)貒?。財?113 號文“及其 禸*嫆唻@洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm
他控股”與財金 156 號文“及其控股”定義理解不一,國辦
發(fā) 42 號文缺少明確指示,地方國企能否作為社會資本參與本級 PPP 項目存在爭議。另外,地方全資或控股的國企以社會資本身份參與本級PPP 項目還要從三個方面考慮。一是地方國企以社會資本身份參與本級 PPP 項目的法規(guī)依據(jù)。二是地方國企以社會資本身份參與本級PPP 項目的意愿。三是地

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方國企以社會資本身份參與本級 PPP 項目的能力。
李貴修(法律類 上海市建緯(鄭州)律師事務(wù)所):
關(guān)于本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級 PPP 項目的可行性及利弊分析。首先,本級政府全資或控股的國有企業(yè)可以以社會資本身份參與本級 PPP 項目,目前不存在法律障礙。一是平等保護(hù)各類市場主體是《憲法》、
《合同法》、《公司法》一以貫之的立法理念,本級政府全資或控股的國有企業(yè)與其他國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)一樣,都是重要的市場主體,可以作為社會資本方參與本級PPP 項目。二是財金 113 號文對社會資本進(jìn)行了定義, 文件指出“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。國辦發(fā) 42 號文明確指出:“鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)”,“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤,進(jìn)行市場化改制,健全完善公司治理結(jié)構(gòu),對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系”。財金 10 號文在列舉 PPP 項目負(fù)面清單時指出:“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對

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其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級 PPP 項目的”。由以上政策性文件可以看出,只要本級政府全資或控股的國有企業(yè)不是本級地方政府融資平臺,也不存在本級融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的情況,就可以以社會資本的身份參與本級 PPP 項目。
其次,關(guān)于本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目的優(yōu)勢。一是交易成本低。相較于外來資本,交易雙方更為了解、更加信任,能夠有效降低交易成本。二是有利于維護(hù) PPP 項目的公益性。地方國有企業(yè)不以追求利益為唯一目標(biāo),因地方國企與地方政府存在特殊關(guān)系,地方國企在維護(hù)地方公共利益方面的主觀能動性是不言而喻的。同時,由于便于解決糾紛,從而保障 PPP 項目的公益性不因 PPP 項目的糾紛而受損。PPP 項目有投資金額大、合作周期長、合同體系龐大、法律關(guān)系復(fù)雜的特征,因此 PPP 項目邊界的確定難度大,易發(fā)生糾紛,而糾紛的產(chǎn)生必然會 導(dǎo)致 PPP 項目的公益性受損。與其他社會資本相比,本級政府全資或控股的國有企業(yè)作為社會資本方會采取更為“溫 和”的方式處理這些糾紛,一般不會出現(xiàn)撤資、停工、停止提供公共服務(wù)等現(xiàn)象,有利于 PPP 項目的平穩(wěn)落地、健康發(fā)展,也有利于公共利益的維護(hù)。另外,本級政府全資或控股 的國有企業(yè)作為社會資本方參與本級 PPP 項目,在確保國有資產(chǎn)保值增值的情況下,更加重視公共利益的維護(hù),一般不

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會出現(xiàn)只重建設(shè)利潤不重運(yùn)營服務(wù)的情況。三是有利于壯大地方國企,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本級政府全資或控股的國有 企業(yè)是地方政府的經(jīng)濟(jì)支柱,其以社會資本方的身份參與本級 PPP 項目,可以大幅增加公司資產(chǎn),還可以獲得可觀的經(jīng)濟(jì)回報,在提升公司實力的同時,增大地方財政收入,也可以反哺地方經(jīng)濟(jì)。
再次,關(guān)于本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目的弊端。一是有產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險。有些參與本級PPP 項目的本級政府全資或控股的國有企業(yè)是地方政府平臺公司轉(zhuǎn)型后的企業(yè),可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)型不徹底、與地方政府界限不清晰的情況,容易導(dǎo)致隱性債務(wù)發(fā)生。二是容易破壞公平的市場競爭環(huán)境,形成地方貿(mào)易保護(hù)壁壘。本級政府全資或控股的國有企業(yè)市場競爭優(yōu)勢不明顯。在采購階段,有些地方為了讓本級政府全資或控股的國 有企業(yè)中標(biāo),采購文件中會設(shè)置一系列門檻,從而嚴(yán)重影響了正常的招投標(biāo)秩序和公平的市場競爭環(huán)境。三是不利于引進(jìn)外地先進(jìn)管理經(jīng)驗與技術(shù),客觀上導(dǎo)致 PPP 項目的創(chuàng)新驅(qū)動性受損。

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最后,關(guān)于規(guī)范本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級 PPP 項目的建議。一是建議國家出臺相關(guān)政策以列舉負(fù)面清單的形式對政府全資或控股的國有企業(yè) 參與本級 PPP 項目的行為進(jìn)行規(guī)制。比如,禁止市場化轉(zhuǎn)型 本`文-內(nèi).容.來.自:中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

不到位的國有企業(yè)作為社會資本方參與本級 PPP 項目。在本級政府全資或控股的國有企業(yè)作為社會資本方的 PPP 項目中,政府與社會資本方仍應(yīng)堅守契約精神,嚴(yán)格按照合同進(jìn)行績效考核付費(fèi),加強(qiáng)審計監(jiān)督,防范發(fā)生地方隱性債務(wù)。二是加強(qiáng) PPP 采購程序監(jiān)管,防止設(shè)置歧視性招標(biāo)條件,盡量采用公開招標(biāo)等公開競爭方式選擇社會資本方,營造公平的市場競爭環(huán)境,禁止設(shè)置貿(mào)易壁壘,防范不正當(dāng)競爭行為發(fā)生。三是加強(qiáng)地方國企的管理水平、技術(shù)水平、融資能力的提升,逐步滿足 PPP 項目的需求。積極借鑒外來先進(jìn)經(jīng)驗和先進(jìn)技術(shù),通過技術(shù)、管理合作等模式彌補(bǔ)其管理水平、技術(shù)水平、融資能力不足的問題。
段志文(財務(wù)類 中鐵十七局集團(tuán)有限公司):本級政
府所屬國有企業(yè),大致可分為融資平臺類、公益類、商業(yè)類三種類型公司。顯然,融資平臺類公司不可以作為社會資本方參與本級 PPP 項目,后兩類公司參與本級政府 PPP 項目, 其利弊:一是我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一直由政府直接負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營,具體業(yè)務(wù)由政府相關(guān)國有企業(yè)特別是公益類企業(yè)承 擔(dān)。這些可利用其運(yùn)營技術(shù)、運(yùn)營人才、運(yùn)營資源上的平臺優(yōu)勢和行業(yè)管理優(yōu)勢參與 PPP,以較高的社會責(zé)任感來進(jìn)行項目中長期運(yùn)營維護(hù),為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。但是,負(fù)面的,在 PPP 項目采購中可能會對其他外地企業(yè)特別是民營企業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng),不利于提升 PPP 市場的開放程度。二是

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地方國企在本地有較大的區(qū)域優(yōu)勢、協(xié)調(diào)溝通優(yōu)勢,通過合作對吸引其他社會資本參與PPP 項目具有較大推動作用。但是,因地方國有企業(yè)由各級政府持股,其在參與PPP 項目建設(shè)運(yùn)營過程中,難免出現(xiàn)行政指令性等干預(yù),導(dǎo)致合同執(zhí)行和績效考核的削弱現(xiàn)象,不利于項目物有所值的實現(xiàn)。三是 如果地方國有企業(yè)單獨(dú)作為社會資本方從事PPP 項目建設(shè)和運(yùn)營,PPP 項目公司的融資、財務(wù)風(fēng)險有可能通過股東提供擔(dān)保等,其負(fù)債風(fēng)險層層穿透至本級地方政府。
建議:應(yīng)鼓勵地方國企以參股、非控股形式與其他具備投資、建設(shè)、運(yùn)營能力的企業(yè)組成聯(lián)合體,發(fā)揮各方優(yōu)勢互補(bǔ)作用,實現(xiàn) PPP 模式的經(jīng)濟(jì)社會效益最大化,并推動當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)混合所有制改革。
彭潤中(學(xué)術(shù)類 上海國家會計學(xué)院):從社會資本方

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的主體適格來看,按照財金 113 號文和財金 156 號文的相關(guān)規(guī)定,本級國企不是參與本級 PPP 項目的適格主體,但按發(fā)改投資 2724 號文則不然。個人認(rèn)為,在具備 PPP 項目全生命周期內(nèi)能夠提供符合監(jiān)管部門要求的公共服務(wù)的條件下, 應(yīng)平等對待所有市場主體。本級國企作為社會資本方參與本級 PPP 項目,現(xiàn)階段看有利有弊。首先,從利的方面看,一是由于長期形成的與政府部門之間的從屬關(guān)系,項目期內(nèi)的整合成本相對較低。二是國企整體上看社會責(zé)任意識強(qiáng)。三是國企的存續(xù)期較長,項目期內(nèi)即便出現(xiàn)國企之間的股權(quán)變
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更,處置也相對容易。其次,從不利的方面看,從弊的方面看,一是遴選階段可能會出現(xiàn)對國企有利的偏向性條款,對民企來說不公平,不是后續(xù)改革的政策導(dǎo)向。二是市縣本級國企相對于省級國企及部分民企來說,專業(yè)及綜合能力相對較低,有可能降低物有所值。最后,從規(guī)范健康推進(jìn) PPP 模式看,三點(diǎn)建議供參考。一是加快 PPP 立法,平等對待所有市場主體作為社會資本方參與 PPP 項目。二是結(jié)合國企改革與轉(zhuǎn)型,提升國企尤其是市縣層面國企綜合能力。三是完善由獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)在全生命周期內(nèi)對PPP 項目的績效跟蹤監(jiān)測機(jī)制,為政府部門的按績效付費(fèi)提供客觀、科學(xué)的依據(jù)。
余文恭(法律類 上海段和段律師事務(wù)所):首先,本
級政府國企參與本級PPP 項目有四點(diǎn)優(yōu)勢。一是國企具有使命感,具有堅決貫徹執(zhí)行政府方?jīng)Q策部署的天然屬性。二是國企可以做到“保本微利”,降低政府支出責(zé)任。三是國企 熟悉本地區(qū)市場資源的分布規(guī)律,有利于整合資源。四是國企信用記錄好,有利于獲得優(yōu)惠貸款利率。其次,本級政府國企參與本級PPP 項目有兩點(diǎn)劣勢。一是如政府方出資代表是社會資本國企的母公司,可能不利于后期項目公司法人治理。二是本地國企可能會減小項目的市場競爭程度,無法有 效行使競爭激勵和約束機(jī)制。最后,上述企業(yè)在按照國辦發(fā)42 號文完成市場化改制后,可以參與本級 PPP 項目。一是符合財金 10 號文要求。雖然財金 10 號文要求規(guī)范的 PPP 項目 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

不應(yīng)由“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社 會資本參與本級 PPP 項目的”,但財金 10 號文限制的是尚未完成市場化改制以及尚未實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化的融資平 臺,已經(jīng)完成整改的平臺不再是財金 10 號文的約束對象。
二是符合財金 113 號文要求。雖然財金 113 號文第二條規(guī)定
限制了國有企業(yè)的參與,但由于國辦發(fā) 42 號文較財金 113
號文來講是“新法”,因此按照國辦發(fā) 42 號文要求,完成市場化改制的融資平臺公司及其控股公司,可以作為社會資本參與本級 PPP 項目。
徐玉環(huán)(咨詢類 上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司):關(guān)于
本級政府全資或控股的國有企業(yè)是否能以社會資本身份參與本級PPP 項目,其利弊有哪些?雖然從政策層面國辦發(fā) 42 號文和財金 10 號文已經(jīng)有限制條件的放開,但我個人也一直糾結(jié),真是兩難。四點(diǎn)認(rèn)識供參考。一是于市場競爭而言, 普遍擔(dān)心能否真的做到公平競爭一視同仁的問題,如果不能,則一定會對央企,民企,外資等產(chǎn)生擠出效應(yīng)。二是于地方政府而言,某種程度上可能會更愿意和地方國企打交道 (這可能會導(dǎo)致他們在設(shè)置采購條件時有一定傾向性),這是一條比較容易走的路,地方國企的信任成本和溝通成本相對較低,同時,對地方情況也相對比較熟悉,方案制作、項目實施等更接地氣。但地方政府是否能做到真正的政企分離,

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嚴(yán)格監(jiān)管,如果不能,則無法實現(xiàn)我們做 PPP 的初衷。地方政府還是那個地方政府,國有企業(yè)還是那個國有企業(yè),一切沒變。三是于履約能力而言,如果國有企業(yè)在各種綜合能力方面和央企,民企等同臺競技,他們相對最優(yōu),個人覺得應(yīng)給他們參與的資格,也是另一種意義上的一視同仁。但單純地放開國企參與,是否真的能倒逼國有企業(yè)市場化運(yùn)作,真正做到提升運(yùn)營效率和服務(wù)水平。這是兩回事。四是于公眾而言,其實更多是目標(biāo)導(dǎo)向,不管白貓黑貓抓到老鼠就是好貓,如果前端能做到需求及產(chǎn)出說明清晰,采購程序合法合規(guī),社會資本能夠高質(zhì)量履約,政府又能做到真正監(jiān)管到位, 真正做到誰來都一樣,不偏不倚,那是最好。
李競一(咨詢類 上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司):關(guān)于 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm
央企、國企尤其是本地國企是否可以作為社會資本方參與本級 PPP 項目,現(xiàn)階段很難得出絕對正確的結(jié)論,但有四點(diǎn)可能需要思考的地方。一是央企的中性優(yōu)勢和非中性優(yōu)勢。央企在資金、人才、設(shè)備、技能、經(jīng)驗等方面具備的優(yōu)勢是中性的,即便沒有所有制優(yōu)勢,這些優(yōu)勢也是存在的(如果不追究這些優(yōu)勢是如何形成的),在規(guī)則公平的競爭中應(yīng)予尊重。所有制(政府官員和金融機(jī)構(gòu)心理優(yōu)勢)、行政級別(與 政府方解除和對話平臺優(yōu)勢)、無真實所有者(風(fēng)險收益偏好優(yōu)勢)等優(yōu)勢是非中性的。我國畢竟是公有制為主體的市場經(jīng)濟(jì),央企作為重要的要素提供方,PPP 市場改良的目標(biāo) 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

不應(yīng)該是消滅央企作為社會資本的可能,而是要解決其非中性優(yōu)勢帶來的競爭不公平問題(當(dāng)然體制改革依然任重道 遠(yuǎn))。二是國有企業(yè)如果“走出去”參與競爭,情況跟央企類似,中性優(yōu)勢和非中性優(yōu)勢均較央企更弱,就不展開了。而本地國企在參與本級PPP 項目競爭時則會獲得超強(qiáng)的非中性優(yōu)勢,這應(yīng)該是本次討論問題的重點(diǎn)。三是如果本地國企可以合法合規(guī)的通過授權(quán)方式直接獲得本級政府的項目委 托,那么參與本級PPP 項目競爭就是偽命題,本級政府完全可以直接把項目授權(quán)給全資或控股的國有企業(yè),至于怎么結(jié)算,采用傳統(tǒng)公建公營模式還是市場化考核結(jié)算都可以。四是如果本地國有企業(yè)直接接受本級政府的項目授權(quán)沒有合 法合規(guī)性,而必須參與競爭,那么不應(yīng)將其排除。但由于其具備非常大的非中性優(yōu)勢,建議做兩方面的限制。一方面, 是對可能影響采購公平性的條款(如資格條件、評審細(xì)則、盡調(diào)和備標(biāo)時間等)做專門的排除本地國企非中性優(yōu)勢的專門說明和論證,因為既然短期內(nèi)無法消除本地國企的非中性優(yōu)勢,就要接受市場強(qiáng)監(jiān)督。另一方面,可以考慮在允許本地國企參與競爭的同時,要求穿透后本地國企和政府方出資代表的合計持股比例低于 50,以限制本級政府對項目公司的控制。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
趙仕坤(咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司):
根據(jù)財金 113 號文、財金 156 號文、財金 10 號文等文件的 本+文+內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

要求,本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)不能作為 社會資本參與本級 PPP 項目。按照對現(xiàn)有政策文件的理解, 除本級政府下屬的融資平臺公司及其控股的國有企業(yè)外,本級政府全資或控股的國有企業(yè),符合財金 156 號文中融資平
臺公司控股的國有上市公司,以及符合國辦發(fā) 42 號文中已經(jīng)按規(guī)定建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的國有企業(yè)可以作為社會資本參與本級 PPP 項目。
本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與 本級 PPP 項目的三點(diǎn)有利分析供參考。一是此類企業(yè)熟悉當(dāng)?shù)厣缜槊袂?,較之外來企業(yè)獲取項目的成功率更高,交易成本更低。二是此類企業(yè)在獲得施工利潤后,基本不會想著套現(xiàn)抽身,無論盈利虧損都會堅持完成項目運(yùn)營,可以保證公共服務(wù)供給穩(wěn)定。三是此類企業(yè)在PPP 項目中產(chǎn)生的收益最終流入本級政府,這一特性也使得其回報要求可以低于其他社會資本方。另外,盡管本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級 PPP 項目存在上述優(yōu)點(diǎn),但也存在諸多弊端,四點(diǎn)分析供參考。一是此類企業(yè)往往受本級政府制約較大,事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)無法真正獨(dú)立。二是還是回到“項目利潤與稅收本地化”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)保護(hù)老路,大多數(shù)項目在設(shè)計和運(yùn)營方面流于表面形式,無絲毫創(chuàng)新,無法讓PPP 項目真正做到提質(zhì)增效。三是地方國有企業(yè)專業(yè)判斷能力不

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足,往往因為“政治任務(wù)”而接下PPP 項目。因 PPP 項目較之以往融資代建和 BT 模式更為復(fù)雜、對專業(yè)性要求更高, 常常為此類企業(yè)埋下虧損隱患。后期可能需要依靠地方財政“輸血式”支持以彌補(bǔ)虧損,加重未來地方財政負(fù)擔(dān)。四是因為有著地方國資背景,此類企業(yè)在利潤考核、績效管理方面壓力相對較小,在挖掘項目潛力方面動力不足,容易存在資源閑置、人員冗余、不思進(jìn)取等現(xiàn)象,不利于PPP 模式對于公共資源的有效利用??傮w來說,本級政府全資或控股的
國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目是弊大于利的。朱磊(咨詢類 中國投資咨詢有限責(zé)任公司):現(xiàn)實中
有大量的國有企業(yè)參與本級政府所屬的 PPP 項目的案例。從地方政府的角度而言,引入自己的國有企業(yè)優(yōu)點(diǎn)很多,諸如: 一是本地國企比較“聽話”,合作關(guān)系更為融洽。二是可以不追求利潤,即便賺錢了也還在政府的口袋里。三是在地方國企經(jīng)營困難時,還可以通過參與PPP 項目進(jìn)行“改革”。但所有的這些優(yōu)點(diǎn),都是國有企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的優(yōu)點(diǎn),而不是國有企業(yè)參與PPP 項目的優(yōu)點(diǎn)。首先,本地國企的“好合作”是因為其主要管理人員由政府任命,因此雙方幾乎不可能真正的形成所謂平等的合作關(guān)系。其次,企業(yè)不追求利潤的另一面就是沒有創(chuàng)新、進(jìn)行提質(zhì)增效改進(jìn)的動力。再次,地方國企資本仍在本級地方政府的預(yù)算范圍內(nèi), 這意味著PPP 項目下的風(fēng)險分配實質(zhì)上是在一般公共預(yù)算與 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

國有資本經(jīng)營預(yù)算之間進(jìn)行的。最后,用PPP 項目推動地方國有企業(yè)的市場化改革,明顯有排除競爭的嫌疑。綜上,國有企業(yè)參與本級政府的 PPP 項目,很容易架空 PPP 模式的內(nèi)在合作機(jī)制,所謂提質(zhì)增效很難實現(xiàn)。希望國有企業(yè)參與本級政府PPP 項目的案例越來越少。另外,只限制參與當(dāng)?shù)兀?且本級政府 PPP 項目看似對個別企業(yè)不公平,但實際上,他們參與本地項目,走PPP 以外的路可能更寬。
李成林(法律類 建緯律師事務(wù)所):本級政府下屬的
國企參與本級PPP 項目既有利,又有弊。其有利之處在于三點(diǎn)。一是本地國企熟悉本地情況,在項目的設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營方面有具體的經(jīng)驗,對項目的方案與實施比較切合實際。二是本地國企的主要領(lǐng)導(dǎo)由當(dāng)?shù)厝蚊?,與當(dāng)?shù)卣P(guān)系融 洽,便于溝通,可以解決項目的某些實際問題。三是當(dāng)項目公司與政府發(fā)生分歧時,由于地方政府是國企的股東,雙方的利益比較一致,便于協(xié)商和解決。但同時也有許多弊端, 四點(diǎn)供參考。一是在招投標(biāo)或公開采購環(huán)節(jié),如果地方國企參與投標(biāo),在招標(biāo)文件的中標(biāo)企業(yè)條件設(shè)置上,容易出現(xiàn)不合理的條件,如有意排斥其他地區(qū)的企業(yè),這將造成地區(qū)歧視和地區(qū)封鎖,其結(jié)果是既不利于全國統(tǒng)一大市場的形成, 也違反了《反不正當(dāng)競爭法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》和《反壟斷法》原則及有關(guān)規(guī)定。 二是地方國企的參與,無形之中排斥了民企和外企的參與,挫傷民企和外商的 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

積極性,這既不符合國家推廣 PPP 模式的初衷,也違反了《民法》的平等原則。三是地方國企的參與不利于改善 PPP 項目的建設(shè)管理水平和運(yùn)營效率的提高。PPP 模式的目的之一是提高項目的管理水平和效率,而地方國企由于自身的局限性,很難改善PPP 項目的管理也很難提高效率。四是地方國企由地方政府出資,地方政府是國企的股東,由國企做地方政府的項目在《公司法》上屬于關(guān)聯(lián)交易,容易產(chǎn)生違法行為??傊?,地方國企參與本地 PPP 項目,既不利于形成開放大市場,造成地區(qū)封鎖,挫傷民企、外企參與 PPP 項目的積極性,也不符合推廣PPP 項目的初衷。在實踐中,容易出現(xiàn)與《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《反壟斷法》、《公司法》和《反不正當(dāng)競爭法》原則及有關(guān)規(guī)定相悖的違法行為。地方國企與地方政府是一家,有利害關(guān)系,需要回避。如果允許他們參與當(dāng)?shù)豍PP 項目,就猶如法庭取消回避制度, 老子當(dāng)法官,兒子是當(dāng)事人,誰還敢打官司,如何保證司法公正?是否還有公信力?建議:禁止地方國企參與本地PPP 項目,以凈化營商環(huán)境,減少違法行為的發(fā)生。

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朱玲(行業(yè)類 北京城市快軌建設(shè)管理有限公司):不
同的領(lǐng)域和行業(yè)的 PPP 項目,對 PPP 模式的應(yīng)用都需要有一個研究探索、引領(lǐng)和培育社會資本在管理和技術(shù)領(lǐng)域盡快成熟、積累經(jīng)驗并推廣創(chuàng)新的過程。例如,北京市軌道交通 PPP 項目,從 2001 年北京機(jī)場快軌成立項目公司,招商引資包

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括首都機(jī)場集團(tuán)公司在內(nèi)的五家社會資本,負(fù)責(zé)建設(shè)(營業(yè)執(zhí)照是負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營機(jī)場快軌鐵路及沿線服務(wù)設(shè)施,70 年), 到北京地鐵四號線、十四號線、十六號線以 A、B 包的方式引入港鐵投資設(shè)備和運(yùn)營,再到北京新機(jī)場線以“大 PPP 模式”,在社會資本原有“設(shè)備+運(yùn)營”合作范圍的基礎(chǔ)上, 加入了土建施工部分,社會資本以聯(lián)合體的方式參與競標(biāo)。綜合 PPP 模式在北京軌道交通應(yīng)用的探索、推廣、創(chuàng)新歷程, 政府的全資公司(非融資平臺)和控股公司在PPP 項目的安全、質(zhì)量、成本控制、建設(shè)運(yùn)營管理、政府行政許可批復(fù), 引領(lǐng)社會資本方盡快轉(zhuǎn)變角色、股東協(xié)調(diào)等方面均起到了不可替代的作用。以這一視角,對如軌道交通領(lǐng)域,安全要求高、技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng),以當(dāng)?shù)貒髤⒐?PPP 項目公司, 作為社會資本方組成聯(lián)合體參與投標(biāo),對推進(jìn)PPP 項目是有利的。比如,北京軌道交通 PPP 項目是逐步放開的,占小股比,把社會資本扶上馬,再送一程,培養(yǎng)社會資本方項目管理經(jīng)驗和 PPP 市場的成熟度。

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黃華珍(法律類 北京德恒律師事務(wù)所):限制地方國
企參與本級PPP 項目的初衷是為了防止地方保護(hù)阻礙公平競爭選擇最優(yōu)投資人,這幾年這一規(guī)定對于防止地方保護(hù)起到了較好的作用,值得深入探討的是:限制地方國企參與PPP 是否會導(dǎo)致形成新的歧視和不公?保護(hù)平等競爭是否有其 他更好的機(jī)制?如果是放開“摘帽”平臺做社會資本方之例
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外規(guī)定是為了鼓勵平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展,那么更具實業(yè)經(jīng)營能力的地方國企為什么不可以獲得同等松綁?如果競爭性程序確實起到公平選擇的效果,被“地方保護(hù)”的企業(yè)也難以全然坐享其成。所以在完成階段性引導(dǎo)的“歷史使命”后,下一步這一規(guī)則是否可以考慮“改道”,例如如何通過規(guī)則鼓勵引導(dǎo)社會資本方選擇程序,真正做到“擇優(yōu)錄用”投資人。 另外,政府采購和招投標(biāo)機(jī)制就是為了保障公平競爭,如果地方國企不可以做 PPP,它也不應(yīng)該做地方基建和地方政府采購事務(wù)。目前,階段性政策已經(jīng)起到很好的效果了,下一步是不是可以考慮系統(tǒng)化建立保障PPP 公平競爭的機(jī)制。目前的實際是似是而非、爭議較多,有的執(zhí)行有的不執(zhí)行,說明這個制度有探討和改良的必要。
王東(咨詢類 中國公路工程咨詢集團(tuán)有限公司):PPP
(PFI)模式本身就是上世紀(jì) 90 年代英國政府為提高基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率而提出的一種創(chuàng)新理 念和政策工具,這種理念和工具也是要不斷適應(yīng)發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境而進(jìn)行自我變革和更新升級的,要與時俱進(jìn)的。當(dāng)前我國央企,特別是大部分建筑類央企,市場化程度已經(jīng)很高, 已經(jīng)基本建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,有些頭部央企在產(chǎn)業(yè)升級, 投建營一體化方面已經(jīng)具備了全產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢,不應(yīng)簡單將其排除在 PPP 模式中第二個 P 之外??v觀自 2014 年以來, 我國 PPP 模式發(fā)展中的一部分人所鼓吹的所謂純粹的民企,

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第二個P 也不乏弄得一地雞毛,不能自拔。我們一定要在系統(tǒng)構(gòu)建公平的市場化體制方面出實招,一定要適應(yīng)中國特色的經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境,這樣 PPP 模式在中國的土壤中才能茁壯成長。任何政策都不能脫離具體的環(huán)境,都會有時代的局限。另外,企業(yè)的破產(chǎn),新陳代謝,是市場化體制的游戲規(guī)則。無論是央企,還是民企,如果不具有市場競爭優(yōu)勢,退出市場,對單個企業(yè)來講是損失,對整個系統(tǒng)來講,不失為整個系統(tǒng)的優(yōu)化。央企破產(chǎn)也是一樣,目前央企經(jīng)營不善,也會通過資源重新整合,而盡可能讓社會資源進(jìn)行重新優(yōu)化配置,不存在所謂純粹增加政府債務(wù)的提法。就算假設(shè)有,這也是在另一個層面央企體制深化改革的話題,而不是PPP 所要解決和能解決的問題。?最后,所謂基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度指的是在央企中也是有區(qū)分的,有公益性的央企,有競爭性。 對競爭性領(lǐng)域的國有大企業(yè)在體制上政企分開更為徹底,企業(yè)在機(jī)制上更加市場化,作為獨(dú)立的市場競爭主體,和其他所有制企業(yè)一樣,這種類型的國有企業(yè)要獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任和市場競爭優(yōu)勝劣汰,乃至破產(chǎn)退出的風(fēng)險。

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段紅東(政策類 水利部發(fā)展研究中心):兩點(diǎn)認(rèn)識供
參考。一是關(guān)于中外PPP 模式的差別。PPP 模式是上世紀(jì) 90 年代英國政府為提高基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量 和效率而提出的一種創(chuàng)新理念和政策工具,第二個 P 僅限于“私營企業(yè)”,可將 PPP 模式稱之為“公私合營”。我國借
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用這一概念或模式,并將第二個 P 擴(kuò)展為“社會資本”,而這一擴(kuò)展就帶來了中外 PPP 概念和應(yīng)用的巨大差別:無論是央企、地企和民企都是 PPP 模式的市場競爭主體,這或許就是獨(dú)特的中國特色的政策環(huán)境,但從法律上都是獨(dú)立承擔(dān)市場風(fēng)險的責(zé)任,無論它是公益性企業(yè)還是競爭性企業(yè),也不論它是央企、地方企業(yè)還是民企,都不應(yīng)該限制它們作為市場競爭的主體作用。二是關(guān)于政府和企業(yè)債務(wù)范疇的不同。主要是政府債務(wù)屬于財政范疇,企業(yè)債務(wù)主要有長期債務(wù)、短期借款、應(yīng)付項目等,屬于企業(yè)投資、經(jīng)營及管理范疇。而政府隱性債務(wù)、央企不破產(chǎn)、地方企業(yè)尤其是民企難參與PPP 等問題,或許是法規(guī)政策不具體不完善、市場競爭不充分、管理不規(guī)范等等造成的。
王守清(學(xué)術(shù)類 清華大學(xué)):本級政府全資或控股國
有企業(yè)可以跟本級政府簽約做項目,但最好不要做 PPP 項目, 還是去做傳統(tǒng)模式項目為好,六點(diǎn)認(rèn)識供參考。一是地方國企與政府本來就是一家人,即使脫鉤的,也很難按商業(yè)原則、 慣例去做,多是勾兌,很難去談好并履約合同,也很難問責(zé), 而且其運(yùn)動員、教練員、裁判員身份交叉混合。二是 PPP 模式合同與流程復(fù)雜,交易成本高,國企做 PPP 不劃算,我國政府與國企的效率最體現(xiàn)在行政命令上,而不在談判與合同上。三是如果說國企過去用傳統(tǒng)模式效率不高,可以多從行政和權(quán)力等方面加強(qiáng)問責(zé),效率會比用合同等商業(yè)方法問責(zé) 本+文內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

更高。四是國企是很難倒閉的,而且用的多是政府或納稅人的錢,對決策者激勵不足,故 PPP 項目做好做壞其實與決策者關(guān)系不大,那還不如用傳統(tǒng)模式。五是我國 5 年的 PPP 實踐再次證明,還是應(yīng)回歸 PPP 第二個 P(私)的本質(zhì),這樣也為國企傳統(tǒng)模式提供一個比較基準(zhǔn)。一方面可以督促國企進(jìn)步,另一方面可以為政府判斷 PPP 是否物有所值提供依據(jù)。六是回歸 PPP 第二個 P(私)的本質(zhì),也有利于培養(yǎng)具備綜合能力的民企,否則又會重蹈這 5 年 PPP 后的“國進(jìn)民退”。最后,地方國企參與本級 PPP 項目的另一大問題是,物有所值評價完全變成走形式,走形式的東西還不如不走。上海的國企很少做 PPP,但上海國企用傳統(tǒng)模式做基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的效率并不比 PPP 效率低。另外,我自 2018 年起已公開呼吁,雖然央企參與PPP 可能比地方國企參與PPP 更好,但國資委等對央企高管的一年一評估、一個任期一考核, 使得絕大多數(shù)央企高管不可能去考慮任期之外的業(yè)績,而PPP 項目在高管任期內(nèi)就能見效益是不可能實現(xiàn)的,故天然地央企就是重建設(shè)輕運(yùn)營,而且這幾年很多不合規(guī) PPP 做法都是央企、國企為始作俑者,不合規(guī)給地方政府放貸基本上也是央企金融機(jī)構(gòu)。因此,建議央企改用傳統(tǒng)模式做中央出于各種目的需要做的大項目特別是跨市、跨省的項目,簡化流程,提高效率。因為 PPP 畢竟只是一種選擇,不能包打天下,不能比傳統(tǒng)模式效率更高就不要假裝做 PPP。即使退一 本`文內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

步,如果一定要允許地方國企參與本地PPP 項目,就讓他們以第一個 P(公)的身份參與,責(zé)權(quán)利與身份都好明確(就是代表本地政府和本地老百姓),用商業(yè)的方法(股東協(xié)議
+PPP 協(xié)議)而不是用行政權(quán)力治理項目公司,與民企股東共同做好PPP 項目,也利于國企與民企的互相學(xué)習(xí)、優(yōu)勢互補(bǔ), 還有利于與國際接軌(世界銀行對 PPP 項目的統(tǒng)計是排除了央企、國企、政府在項目公司中占股超過 25的項目),有利于培養(yǎng)國企“走出去”的綜合能力,實施好“一帶一路”
PPP 項目。
劉窮志(學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)):具有危害性,三點(diǎn)認(rèn)識
供參考。一是未能實質(zhì)性地轉(zhuǎn)移政府債務(wù)風(fēng)險。國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP 項目,意味著項目債務(wù)從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國企資產(chǎn)負(fù)債表上,純國資背景的聯(lián)合體如果出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險,地方政府將為國有企業(yè)風(fēng)險“兜底”。二是未能提高 PPP 項目運(yùn)營效率。發(fā)展 PPP,就是希望借助公私合作方式,引入私人部門效率決策機(jī)制。而國有企業(yè)往往治理結(jié)構(gòu)不合理,非完全市場導(dǎo)向決策,國有企業(yè)把控的PPP 項目沒有經(jīng)過市場檢驗,運(yùn)營效率低下。三是未能可持續(xù)性地擴(kuò)大 PPP 項目建設(shè)資金規(guī)模。在我國借助 PPP 模式的初衷是解決政府基建融資難問題,政府希望盡可能多的私人資本參與。但未能有效吸納私人資本參與,未能建立起延展建設(shè)資金規(guī)模的長效機(jī)制。 夲呅內(nèi)傛萊源亍:ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm

兩點(diǎn)建議供參考。一是按照市場深化原則,推進(jìn)“社會資本”回歸市場本原。按照充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用原則,反對歧視民營企業(yè),鼓勵民營資本廣泛參與 PPP 項目,限制國有企業(yè)(比如資產(chǎn)負(fù)債率較高的國企)參與PPP 項目。二是創(chuàng)造條件,確保社會資本獲取正常利潤。建立 PPP 長期預(yù)算與支付保障制度,積極推進(jìn)資產(chǎn)證券化,摒棄“成本+利潤”的定價制度,建立以效率為基礎(chǔ)的定價調(diào)價制度, 明確 PPP 項目的正常利潤率為社會平均利潤率、并以合同的形式予以約定。
宋義武(政策類 江蘇省財政廳):我認(rèn)為地方政府融
資平臺和控股的國企,不得作為社會資本參與本級的 PPP 項目,規(guī)定也是很明確的。道理很簡單,它不符合PPP 的核心要義,末能實現(xiàn)減輕地方政府債務(wù)壓力的目的,說到底,它是政府與政府自己的合作,無法形成相互監(jiān)督、約束的機(jī)制, 弊端很多。建議:嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定,己進(jìn)入 PPP 項目的, 應(yīng)果斷糾正,不再列入 PPP 項目管理,享受獎補(bǔ)的,應(yīng)退回。另外,推廣 PPP 模式的初衷,是鼓勵更多的純民營資本參與, 這個思路是對的。因此,不建議為國企特別是同級國企參與本級 PPP 項目開政策口子,為民企的參與營建良好的氛圍, 上級的政策決不能誤導(dǎo)。 本`文內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
章貴棟(行業(yè)類 龍元明城投資管理(上海)有限公司):
討論地方國企參與本級 PPP 項目,可以提供四個市場成交方

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面的視角。一是地方國企 2017 年底至今累計成交金額占比
較近一年來累計成交金額占比已經(jīng)上升接近 4.1,達(dá)到了
34.3 ,意味著擠出實際上是在加速的。從微觀數(shù)據(jù)來觀察, 大項目擠出央企,小項目擠出民企。二是絕大多數(shù)地方國企
(北京、上海除外,因為這兩個城市 PPP 項目供給不多)都表現(xiàn)出典型的注冊地偏好,省級國企喜歡去下級地市拿項 目,市級國企喜歡去下級區(qū)縣拿項目,走出去的能力不強(qiáng)。三是地方國企中標(biāo)的項目類型里面,政府付費(fèi)類型項目金額占比接近 41,超過全國平均水平。四是參與 PPP 項目的地方國企,資本金實力增強(qiáng)也是最明顯。我們統(tǒng)計過 2014 至
2017 年底的數(shù)據(jù),彼時共有 600 家左右地方國企參與了PPP,
其中 300 家累計注冊資本增加 4000 億,財大氣粗。另外, 就地方國企參與 PPP 市場而言,個人認(rèn)為需要厘清三方面問題。一是從數(shù)據(jù)來看,地方國企“擠出效應(yīng)”是存在的,這種效應(yīng)如果是地方國企和地方政府之間的隱性優(yōu)勢導(dǎo)致的, 應(yīng)該予以規(guī)范,維持 PPP 市場的競爭中性。二是應(yīng)充分關(guān)注地方國企參與PPP 項目導(dǎo)致的邊界問題,地方國企和地方政府之間天然存在各種業(yè)務(wù)渠道,容易實現(xiàn)超過PPP 項目本身的互換機(jī)制,可能導(dǎo)致整體平衡、項目失衡的合作結(jié)果,進(jìn)而損害PPP 合約的公正性。三是應(yīng)該充分關(guān)注地方國企的履約過程,分析地方國企在哪些領(lǐng)域、哪些類型的 PPP 項目中體現(xiàn)出了真正的物有所值,做到真正的市場化轉(zhuǎn)型。

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連國棟(咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限
公司):本級政府全資或控股的國有企業(yè)以社會資本身份參與本級PPP 項目的利弊有哪些?這就需要回到政府推行PPP 模式的初心是什么?四點(diǎn)認(rèn)識供參考。一是如果全部是政府本級全資或控股的國有企業(yè)作為社會資本來投資本級PPP 項目,項目不就是政府投資,不就是政府左手倒右手,自彈自唱,如何實現(xiàn)推廣PPP 模式的初衷?二是如果此風(fēng)可長,那么所有的招標(biāo)、程序不就是成為一個流程,外人哪里有自己的親兒子親姑娘親,肥水不流外人田,擠出效應(yīng)會更明顯, 其他企業(yè),尤其是民營企業(yè)參與PPP 項目會更難。三是所謂有利就是政府的決策會得到堅決貫徹,項目落地推進(jìn)會很 快,但是最終項目效果如何,就很難知道了。四是建議應(yīng)按照國辦發(fā) 42 號文有關(guān)要求,嚴(yán)格限制本地國有企業(yè)參與本地的 PPP 項目,近親繁殖會造成遺傳災(zāi)難,自彈自唱會造成初心不再,沒有競爭會造成死水一潭。 內(nèi)-容-來-自;中_國_碳_0排放¥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
王勇(咨詢類 國信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司):個人認(rèn)
為,不能簡單從投融資角度看 PPP,政府投資和國有資本經(jīng)營軟預(yù)算危害遠(yuǎn)大于由于采用 PPP 導(dǎo)致的融資成本增加,現(xiàn)在正在開展第二輪債轉(zhuǎn)股。債轉(zhuǎn)股是指由于國有資本經(jīng)營效率太低,導(dǎo)致資不抵債,故而將銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為企業(yè)股權(quán)。這 種途徑極大地強(qiáng)化了國有企業(yè)經(jīng)營者的道德風(fēng)險,不怕擴(kuò) 張,有國家兜底。另外,這種做法對民企極大地不公平,國

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企可以用國家信用背書,銀行選擇政府和國企有風(fēng)險保障, 民企卻要承擔(dān)融資渠道不足而導(dǎo)致的融資成本上升風(fēng)險。建議做真正的物有所值分析,同時,看一下關(guān)于前蘇聯(lián)的文章, 軟預(yù)算約束對國家的危害是長期的、根本的。我們之所以現(xiàn)在大力推進(jìn)供給側(cè)改革,推動要素資源釋放出來、出清。就是因為軟預(yù)算約束問題導(dǎo)致市場無法出清,拖得國民經(jīng)濟(jì)遲遲無法升級轉(zhuǎn)型,不像美國危機(jī)后迅速出清,現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁。
馮濤(法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所):央企國企無論
再深化改革,企業(yè)的所有權(quán),企業(yè)的財產(chǎn)都是國家的,不是本企業(yè)員工共同擁有的,更不是員工個人的。否則,就不是央企和國企了。央企和國企的股東是國家,老板是國家,國資委被授權(quán)代表國家行使對國有資產(chǎn)的管理監(jiān)督權(quán)。國資委的部門規(guī)章及規(guī)范性文件從不針對私人企業(yè)(民營),而是針對央企國企。所以,獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,自主經(jīng)營之說,要在真正與其他市場主體公平競爭的前提下,才會被普遍接受, 讓人心服口服。 本*文@內(nèi)-容-來-自;中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
許敏慧(行業(yè)類 浙大網(wǎng)新建設(shè)投資集團(tuán)有限公司):
其實在目前大部分地區(qū),政府每年給到地方國有企業(yè)的任 務(wù)、指標(biāo)已經(jīng)很重,地方國企本身已經(jīng)承擔(dān)了大量工作,是 否真有精力、能力、動力來做 PPP,值得進(jìn)一步探討,很多時候還是應(yīng)有所為、有所不為,因地制宜。
王利彬(行業(yè)類 中瑞均富咨詢(北京)有限責(zé)任公司): 禸嫆@唻洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

目前對本級融資平臺和本級國有企業(yè)之間的界限本身就不 是很清晰,如果讓本級國有企業(yè)作為社會資本方參與本級PPP 項目,這個界限更難以界定,地方政府債的形態(tài)也將更加復(fù)雜。
薛濤(行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺):當(dāng)前省市兩級平臺公司
(甚至某央企)借道 PPP 獲取項目資源的情況比較普遍,至少有違公平競爭的原則,導(dǎo)致市場失序。另外,國有企業(yè)有 地方平臺和外部市場為主的企業(yè),不能混為一談,前者應(yīng)被限制,至少不能不公平借道,后者屬于正常參與。 本+文內(nèi).容.來.自:中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com

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