今年8月29日，韓國憲法裁判所宣告對《為應(yīng)對氣候危機(jī)之碳中和及綠色增長基本法》（下稱“碳中和基本法”）第8條第1款作出了不合憲決定。根據(jù)該裁定，韓國憲法裁判所認(rèn)為，《碳中和基本法》第8條第1款沒有以任何形式提出2031年至2049年的減排目標(biāo)相關(guān)的定量性標(biāo)準(zhǔn)，不符合憲法，必須在2026年2月28日之前修訂，但在修訂之前，該條款仍將繼續(xù)適用。

 

本次法律簡訊將探討此次憲法裁判所裁定的主要內(nèi)容及其啟示。

 

1. 事件背景

 

2015年生效的《巴黎協(xié)定(Paris Agreement)》做為應(yīng)對氣候危機(jī)的多邊條約，制定了下列目標(biāo)，即將全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平基礎(chǔ)上遠(yuǎn)低于2℃的水平，并為把升溫進(jìn)一步控制在1.5℃之內(nèi)而努力。為實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)目標(biāo)，各締約國需以每五年為周期提交自主設(shè)定的溫室氣體減排目標(biāo)（即國家自主貢獻(xiàn)，National Determined Contribution, NDC），并從2023年起，締約方會(huì)議將每五年對協(xié)定的執(zhí)行情況進(jìn)行全球定期盤點(diǎn)（Global Stocktake，GST）。

 

此外，政府間氣候變化專門委員會(huì)（Inter-governmental Panel on Climate Change, IPCC）于2018年10月發(fā)布的《全球升溫1.5℃特別報(bào)告》指出了必須將全球平均氣溫升幅控制在1.5℃以內(nèi)的科學(xué)依據(jù)，且該報(bào)告稱應(yīng)在2050年前實(shí)現(xiàn)碳中和（Net-Zero，即凈零碳排放），以期在2100年之前將氣溫升幅控制在1.5℃以內(nèi)。

 

自該提議以來，以歐盟為首，美國、中國、日本等各國相繼宣布碳中和目標(biāo)，并且韓國也于2020年10月宣布“2050碳中和”，并于2021年9月制定了《碳中和基本法》。

 

 

2. 《碳中和基本法》第8條第1款及相關(guān)規(guī)定

 

《碳中和基本法》以截至2050年為止實(shí)現(xiàn)碳中和，從而步入碳中和社會(huì)作為國家愿景（《碳中和基本法》第7條第1款），與此相關(guān)，規(guī)定“到2030年為止，在比2018年國家溫室氣體排放量減少35%以上的范圍內(nèi)，按照總統(tǒng)令規(guī)定的比例減少國家溫室氣體排放量”作為中長期減排目標(biāo)（《碳中和基本法》第8條第1款）。該法的實(shí)施令中，將這一比例規(guī)定為40%（實(shí)施令第3條第1款），而這與韓國在2021年提交給聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處的NDC相一致。

 

同時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)《巴黎協(xié)定》等國內(nèi)外情況，每五年重新審查中長期減排目標(biāo)等，并在必要時(shí)根據(jù)《巴黎協(xié)定》第4條的“進(jìn)展原則”*，對上述事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整或重新予以設(shè)定（《碳中和基本法》第8條第4款）。

 

*進(jìn)展原則：系指《巴黎協(xié)定》第4條第3款的原則，各國需展示超出現(xiàn)有規(guī)定NDC的努力，以期形成持續(xù)努力加強(qiáng)溫室氣體減排的結(jié)構(gòu)。 

 

 

 

3. 申請人的主張及憲法裁判所的判斷 

 

申請人主張：①《碳中和基本法》第8條第1款規(guī)定，到2030年國家溫室氣體減排目標(biāo)應(yīng)在相較于2018年國家溫室氣體排放量減少35%以上的范圍內(nèi)，按照總統(tǒng)令規(guī)定的比例減少國家溫室氣體排放量，而該法實(shí)施令第3條第1款中將該比例規(guī)定為40%（設(shè)定到2030年的減排目標(biāo)），以及②《碳中和基本法》第8條第1款沒有規(guī)定2031年至2050年的溫室氣體減排目標(biāo)（未設(shè)定2031年至2049年的減排目標(biāo)），系沒有盡到國家的最低保護(hù)義務(wù)，違反禁止保護(hù)不足原則等，因而不合憲。

 

對此，憲法裁判所作出以下判斷： 

 

1) 對于禁止保護(hù)不足原則的判斷

 

① 關(guān)于設(shè)定到2030年的減排目標(biāo)

 

憲法裁判所認(rèn)為，2030年的減排目標(biāo)比例數(shù)值是為了到2050年為止實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)以漸進(jìn)、持續(xù)減排作為前提的中期目標(biāo)，其具體數(shù)值的設(shè)定受多種因素和變數(shù)的影響，因此無法僅根據(jù)此數(shù)值斷定其是否向未來轉(zhuǎn)移了過重的負(fù)擔(dān)。因此，該目標(biāo)不能被視為未達(dá)到應(yīng)對氣候危機(jī)這一危險(xiǎn)狀況所需的最低保護(hù)措施，故不能認(rèn)定違反了禁止保護(hù)不足原則。

 

② 關(guān)于未設(shè)定2031年至2049年的減排目標(biāo)

 

憲法裁判所指出，《碳中和基本法》第8條第1款僅規(guī)定了截止2030年的減排目標(biāo)，但對2031年至2049年的減排目標(biāo)沒有提出任何定量標(biāo)準(zhǔn)，并且結(jié)合相關(guān)法律體系來看，也沒有任何實(shí)質(zhì)性措施來確保漸進(jìn)、持續(xù)地減排實(shí)現(xiàn)2050年碳中和目標(biāo)，這實(shí)際是通過向未來轉(zhuǎn)移過重的負(fù)擔(dān)的方式制定減排目標(biāo)，其未達(dá)到應(yīng)對氣候危機(jī)這一危險(xiǎn)狀況所需的最低限度保護(hù)措施，違反了禁止保護(hù)不足原則。

 

特別是，即使適用“進(jìn)展原則”，由于現(xiàn)實(shí)中的各種條件，“進(jìn)展的速度”可能會(huì)變慢，如果不在法律中大致設(shè)定2031年以后的減排目標(biāo)相關(guān)的定量標(biāo)準(zhǔn)，而是交由政府自由裁量，那么政府很可能會(huì)考慮到韓國國內(nèi)存在許多溫室氣體高排放行業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，更傾向于緩解短期的減排負(fù)擔(dān)，因此無法加快減排比例，導(dǎo)致溫室氣體的累計(jì)排放量增加，最終可能使2050年的碳中和目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

 

 

2) 對于法律保留原則的判斷

 

① 關(guān)于設(shè)定到2030年的減排目標(biāo)

 

《碳中和基本法》第8條第1款規(guī)定了到2030年為止的減排目標(biāo)的定量下限，并委托通過總統(tǒng)令確定具體數(shù)值。對此，憲法裁判所認(rèn)為，設(shè)定溫室氣體減排目標(biāo)的數(shù)值和路徑屬于專業(yè)性和技術(shù)性領(lǐng)域，在法律中加以詳細(xì)規(guī)定存在局限性，并且在確定具體內(nèi)容時(shí)，應(yīng)尊重政府的外交權(quán)限。因此，憲法裁判所認(rèn)為難以認(rèn)定其違反法律保留原則。

 

② 關(guān)于未設(shè)定2031年至2049年的減排目標(biāo)

 

憲法裁判所判定，《碳中和基本法》第8條第1款未對2031年至2049年的減排目標(biāo)設(shè)定大致的定量標(biāo)準(zhǔn)，違反了包括議會(huì)保留原則在內(nèi)的法律保留原則。

 

具體而言，憲法裁判所認(rèn)為，規(guī)劃溫室氣體減排目標(biāo)和路徑屬于各種利益沖突且需要高度的社會(huì)共識的領(lǐng)域。因此，2031年以后的減排目標(biāo)的大致內(nèi)容也應(yīng)在除《憲法》外反映最高水平社會(huì)共識規(guī)范的“法律”中予以規(guī)定。憲法裁判所進(jìn)一步指出，盡管下一代將更多地面臨氣候危機(jī)的影響，但他們參與當(dāng)前民主政治過程的機(jī)會(huì)有限，因此，立法者在制定中長期溫室氣體減排計(jì)劃時(shí)，應(yīng)承擔(dān)更加具體的立法義務(wù)和責(zé)任

 

 

3) 不合憲決定

 

綜上所述，憲法裁判所認(rèn)為，現(xiàn)行《碳中和基本法》第8條第1款未對2031年至2049年的減排目標(biāo)設(shè)定任何定量標(biāo)準(zhǔn)，違反了禁止保護(hù)不足原則和法律保留原則，侵犯了申請人的環(huán)境權(quán)。

 

但是，對于《碳中和基本法》第8條第1款規(guī)定的2030年之前中長期減排目標(biāo)的具體比例，憲法裁判所認(rèn)為難以認(rèn)定其違反了禁止保護(hù)不足原則或法律保留原則。同時(shí)，考慮到如果廢除該條款，其現(xiàn)有的中期目標(biāo)也將消失，從而引發(fā)更嚴(yán)重的違憲問題等，因此作出了不合憲決定*。政府有義務(wù)在2026年2月28日之前推動(dòng)修訂立法。

 

*“不合憲決定”：為了維護(hù)法律的穩(wěn)定性，盡管認(rèn)定相關(guān)法律違憲，并要求進(jìn)行后續(xù)立法，但目前暫時(shí)維持其效力。

 

 

4. 啟示

 

自2015年荷蘭地方法院作出所謂的烏爾根達(dá)（Urgenda）判決，承認(rèn)國家有義務(wù)減少溫室氣體并命令提高減排目標(biāo)以來，全球各地相繼展開了氣候訴訟。德國也與韓國類似，設(shè)有憲法請?jiān)钢贫取?021年，德國聯(lián)邦憲法裁判所認(rèn)為德國《氣候變化法》規(guī)定的溫室氣體減排計(jì)劃不足，侵犯了下一代的基本權(quán)利，裁定其違憲。

 

此次韓國憲法裁判所的裁定作為亞洲首例氣候訴訟的結(jié)果而受到了廣泛關(guān)注。值得注意的是，此次裁定特別強(qiáng)調(diào)了“進(jìn)展的速度”。具體而言，憲法裁判所指出，如果包括減排目標(biāo)在內(nèi)的氣候危機(jī)對策僅依賴于政府的政策判斷，則政府為了減輕政治負(fù)擔(dān)，大概率會(huì)將積極的減排努力推遲到下一代，這最終可能會(huì)使實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)變得更加困難。因此，憲法裁判所強(qiáng)調(diào)，法律應(yīng)當(dāng)發(fā)揮保障作用，確保碳減排能夠以適當(dāng)?shù)乃俣韧七M(jìn)。

 

在此次裁定作出之前，國會(huì)和社會(huì)團(tuán)體持續(xù)提出主張，認(rèn)為應(yīng)大幅擴(kuò)大排放權(quán)交易制度的有償分配比例等，以提高排放權(quán)交易制度的實(shí)效性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)。隨著此次裁定的作出，預(yù)計(jì)政府將不得不進(jìn)一步加強(qiáng)其氣候?qū)Σ?。特別是，如果根據(jù)此次裁定對《碳中和基本法》進(jìn)行修訂，那么也將會(huì)確定2031年至2049年的國家溫室氣體減排目標(biāo)。此種情況下，從第5個(gè)規(guī)劃期（2031-2035）開始，相關(guān)產(chǎn)業(yè)將直接受到影響。

 

由于政府的氣候?qū)Σ邔耶a(chǎn)業(yè)全局影響極大，因此在制定減排目標(biāo)或加強(qiáng)氣候?qū)Σ叩倪^程中，預(yù)計(jì)政府將進(jìn)行征求各界利益相關(guān)者意見的程序。有鑒于此，各產(chǎn)業(yè)界有必要積極參與相關(guān)協(xié)商，以確保樹立合理的氣候政策。