新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》第六條規(guī)定，國(guó)家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，對(duì)公益林和商品林實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)管理，突出主導(dǎo)功能，發(fā)揮多種功能，實(shí)現(xiàn)森林資源永續(xù)利用。對(duì)公益林和商品林實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)管理”首次作為基本法律制度寫(xiě)入“森林法總則”一章。同時(shí)，還在“森林保護(hù)”“經(jīng)營(yíng)管理”等章節(jié)，對(duì)公益林劃定的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)公益林、商品林具體經(jīng)營(yíng)制度做了規(guī)定。

 

林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理體制可追溯到1995年，原國(guó)家體制改革委員會(huì)、林業(yè)部聯(lián)合頒布的《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》中提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的劃定公益林和商品林，實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)，分類管理”。1999年，《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于開(kāi)展全國(guó)森林分類區(qū)劃界定工作的通知》要求各地開(kāi)展森林分類區(qū)劃工作。全國(guó)據(jù)此開(kāi)展的首次森林分類區(qū)劃界定。2003年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理體制。將全國(guó)林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政策措施。”1998年森林法修改時(shí)，規(guī)定五大林種中的防護(hù)林和特種用途林與其他三類林種采取不同的采伐和流轉(zhuǎn)制度。

 

我國(guó)在林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理體制下建立了公益林和商品林不同的經(jīng)營(yíng)和管理制度，施行不同的管理政策：對(duì)于公益林，林業(yè)政策核心是嚴(yán)格保護(hù)。一是嚴(yán)格采伐管理。公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能進(jìn)行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐。二是公益林利用范疇有限。只有在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求、不影響公益林生態(tài)功能、經(jīng)科學(xué)論證等前提下，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開(kāi)展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等。

 

公益林對(duì)林權(quán)所有者特別是非國(guó)有公益林經(jīng)營(yíng)者權(quán)益造成了重大損失；公益林幾乎無(wú)法經(jīng)營(yíng)，只能是保護(hù)，集體和個(gè)人所有的林地林木劃入公益林時(shí)大都不知情，禁止了所有者林木處置權(quán)；如是公益林，集體、個(gè)人和社會(huì)資本是不愿意投資造林，幾乎沒(méi)有投資回報(bào)，對(duì)于國(guó)有的公益林來(lái)說(shuō)全靠財(cái)政投資，中央和地方財(cái)政造林和經(jīng)營(yíng)投入是難以滿足資金需求。公益林的管理體制嚴(yán)格的限制了林權(quán)所有者采伐林木獲得收益，通過(guò)禁伐提高了森林蓄積量、增加了碳庫(kù)；公益林的林權(quán)所有者只能通過(guò)獲取有限的森林生態(tài)效益補(bǔ)償彌補(bǔ)微不足道的損失。公益林的政策增加了我國(guó)森林碳庫(kù)。

 

為此，我國(guó)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理體制下的公益林，其公益林自然生長(zhǎng)條件下每年的凈固碳量，就是每年新增的額外碳儲(chǔ)量，對(duì)公益林來(lái)說(shuō)基準(zhǔn)線是0；林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的理論和實(shí)踐已深刻的詮釋公益林“林業(yè)碳票”的額外性。