流向發(fā)展中國家的國際公共適應資金從2021年的220億美元增至2022年的280億美元。
 

即使實現(xiàn)《格拉斯哥氣候協(xié)議》的目標——到2025年將適應資金增加一倍，達到至少380億美元——也只能將1870億至3590億美元的適應資金缺口縮小約5%。
 

除了應對日益嚴重的氣候影響所需的巨額資金和實施工作外，還需要在能力建設和技術轉讓方面付出更大努力。
 

內羅畢，2024年11月7日——隨著氣候影響加劇，世界上最貧困人口受到的影響最為嚴重，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（環(huán)境署）的《2024年適應差距報告：赴湯蹈火》指出，各國必須以在COP29上作出資金行動承諾為起點，大幅加強適應工作。

 

全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升幅不斷逼近1.5°C，而環(huán)境署《排放差距報告》的最新預測表明，若不立即大幅削減溫室氣體排放，本世紀全球平均氣溫將上升2.6-3.1°C，造成災難性后果。這份在阿塞拜疆巴庫召開第29屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP29）前夕發(fā)布的報告指出，我們迫切需要在這十年內大幅提高適應能力，以應對不斷加強的氣候影響。但是，適應資金需求與當前國際公共適應資金流之間存在巨大差距，阻礙了這一目標的實現(xiàn)。

 

聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在視頻講話中表示：“氣候災難正在傷害健康，擴大不平等，阻礙可持續(xù)發(fā)展，動搖和平的基礎。弱勢群體受到的影響最大。納稅人卻要為此買單。而造成這一切破壞的始作俑者——尤其是化石燃料行業(yè)——卻獲得了巨額利潤和補貼。”

 

“我們需要發(fā)達國家在2025年內將適應資金增加一倍，達到至少每年400億美元——這是縮小資金缺口的重要一步。我們需要在COP29上開啟新的氣候融資目標。”

 

流向發(fā)展中國家的國際公共適應資金從2021年的220億美元增至2022年的280億美元——這是自《巴黎協(xié)定》簽訂以來最大幅度的絕對及相對同比增長。這反映了《格拉斯哥氣候協(xié)議》取得的進展，該協(xié)議敦促發(fā)達國家在2025年將提供給發(fā)展中國家的適應資金在約190億美元（2019年水平）的基礎上至少實現(xiàn)翻倍。然而，即使實現(xiàn)《格拉斯哥氣候協(xié)議》的目標，也只能將適應資金缺口（估計為每年1870億至3590億美元）縮小約5%。

 

“氣候變化已經(jīng)對世界各地的社區(qū)造成了毀滅性影響，特別是對最貧困、最易受影響的群體。肆虐的風暴將房屋夷為平地，野火吞噬森林，土地退化和干旱使景觀惡化。”環(huán)境署執(zhí)行主任英格·安德森表示，“氣候變化的后果對人類、我們的生計和賴以生存的自然環(huán)境構成了切實威脅。倘若不采取行動，目前的一切就是我們未來的預演。因此，全世界沒有理由不從現(xiàn)在開始認真對待適應問題。”

 

發(fā)展中國家遭受的損失和損害日益增加，面臨的債務負擔日益沉重。因此，在兼顧公平公正的同時開展有效且充分的適應工作，具有空前的緊迫性。報告呼吁各國在COP29上采納一項強力的氣候融資“新集體量化目標”，并在明年初巴西貝倫舉行COP30之前制定的下一輪氣候承諾或國家自主貢獻中納入更強力的適應因素，以提升雄心。

 

規(guī)劃和實施進展緩慢

 

在規(guī)劃方面，目前已有171個國家至少制定了一項國家級適應規(guī)劃文書，即政策、戰(zhàn)略或計劃。在26個沒有出臺國家規(guī)劃文書的國家中，有10個國家沒有制定文書的跡象；其中7個國家是受沖突影響的國家或脆弱國家，如果要在2030年內實現(xiàn)《阿聯(lián)酋全球氣候適應力框架》（UAE Framework for Global Climate Resilience）中關于規(guī)劃的目標，就需要為這些國家提供大量針對性支持。此外，發(fā)展中國家的國家適應計劃（NAPs）的潛在有效性參差不齊，因而需要提供專屬支持，以確保適應規(guī)劃在這些情況下能夠轉化為有意義的行動。

 

適應行動總體呈上升趨勢，但仍與當前挑戰(zhàn)的規(guī)模不匹配。此外，對于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）下的融資實體出資的適應項目的評估結果顯示，約有一半的項目不盡如人意，或在沒有項目資金的情況下不可能長期持續(xù)。各國報告了在實施國家適應計劃方面取得的進展，但同時也發(fā)現(xiàn)，鑒于氣候風險不斷增加，目前的適應規(guī)模和速度都還不夠?？傮w而言，需要加大努力，才能實現(xiàn)《阿聯(lián)酋全球氣候適應框架》的實施目標。

 

增加資金

 

鑒于我們面臨的挑戰(zhàn)規(guī)模巨大，彌補適應資金缺口還需要采取創(chuàng)新方法來調動更多的財政資源。對公共和私營部門來說，更強力的促成因素、新方法和金融工具是解鎖適應資金的關鍵。

 

就公共部門而言，這些促成因素包括創(chuàng)建基金和融資機制、氣候財政規(guī)劃和氣候預算標記、將適應納入國家發(fā)展規(guī)劃和中期支出框架的主流，以及適應投資規(guī)劃。國際金融機構和多邊發(fā)展銀行按照建議開展改革可為此提供支持。

 

私營部門的促成因素包括利用公共財政降低私營部門融資風險的新方法和工具。適應加速器和平臺可為此提供支持。

 

適應融資也需要從被動反應、增量式、基于項目的行動轉向更具前瞻性、戰(zhàn)略性和變革性的適應，否則將無法達成我們所需的適應規(guī)模和類型。然而，這就需要在較難融資的領域采取行動——為此，有必要更有戰(zhàn)略性地利用現(xiàn)有的國際公共資金。

 

此外，誰為適應付費的問題也未得到充分解決。在許多融資模式中，適應的最終成本都是由發(fā)展中國家承擔。這也許有助于彌合資金缺口，但不符合“共同但有區(qū)別的責任與各盡所能”原則，也不符合污染者付費原則。

 

能力建設與技術

 

除資金外，還需加強能力建設和技術轉讓，以提高適應行動的有效性——這與COP29對實施方式的關注是一致的。

 

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》文件幾乎處處都提到了能力和技術需求，主要關注水、糧食和農業(yè)方面。然而，目前為滿足這些需求所做的努力往往缺乏協(xié)調、成本高昂且為期短暫。此外，很少有證據(jù)表明這些努力惠及邊緣化和代表性不足的群體。有幾個因素削弱了技術轉讓的有效性。其中，經(jīng)濟和財政制約因素最為普遍，如前期投資成本高昂、難以獲得貸款，以及法律和監(jiān)管框架需要更多的國內支持政策。

 

報告就此提出了改進建議：

 

干預措施應調動現(xiàn)有能力，均衡強調技術和有利條件，并將性別平等和社會包容作為核心考量因素。

需要建立更強大的證據(jù)庫，包括對能力和技術需求的監(jiān)測評估證據(jù)、有效的方法及其實際成本。

能力建設和技術轉讓計劃應支持跨部門、不同規(guī)模、跨越不同發(fā)展重點的適應工作。

適應戰(zhàn)略的制定應基于對需求的整體理解，而不是從推動特定技術的角度出發(fā)，以便將適應戰(zhàn)略融入更為廣泛的發(fā)展戰(zhàn)略之中。