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如何從政策、制度上規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目?有哪些相關(guān)建議?

文章來源:財(cái)政部PPP中心碳交易網(wǎng)2020-01-05 15:31

一、熱點(diǎn)關(guān)注
宋義武(政策類 江蘇省財(cái)政廳):如何從政策、制度上規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目?有哪些相關(guān)建議?
二、交流實(shí)錄
楊捷(政策類 云南省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作中
心):PPP 項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、合作期限較長(zhǎng)的特點(diǎn),且全生命周期包含了融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同范疇和領(lǐng)域的內(nèi) 容,僅單一企業(yè)往往很難同時(shí)滿足上述要求,因此,聯(lián)合體 投標(biāo)成為了我國(guó) PPP 項(xiàng)目合作社會(huì)資本方投標(biāo)的主要方式。首先是關(guān)于 PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體投標(biāo)的政策依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行
的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》及其他相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度對(duì)聯(lián)合體投標(biāo)作了明確規(guī)定,同時(shí),《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康 發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕79 號(hào))、《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān) 工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕1744 號(hào))、《國(guó)家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》
(發(fā)改投資〔2016〕2231 號(hào))等文件也都鼓勵(lì)通過組建聯(lián)合體等方式共同參與 PPP 項(xiàng)目。
 
其次是關(guān)于聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目存在的問題。一是聯(lián)合體成員責(zé)任不明確。目前很多項(xiàng)目的聯(lián)合體投標(biāo)并沒有站在項(xiàng)目全生命周期投、建、運(yùn)、管的角度,綜合統(tǒng)籌各方主體 責(zé)任,僅僅只是為了達(dá)到“抱團(tuán)取暖”、“簡(jiǎn)化程序”的目的,聯(lián)合體投標(biāo)的定位和價(jià)值有待提升。二是聯(lián)合體成員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。聯(lián)合體成員在項(xiàng)目中發(fā)揮的作用不同,必然會(huì)出現(xiàn)部分成員中途退出的問題,進(jìn)而難以保持聯(lián)合體在整個(gè)項(xiàng)目生命周期的穩(wěn)定性,也就難以保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供效率,比如工程公司(項(xiàng)目的施工方)考慮的著重點(diǎn)是施工利潤(rùn),建設(shè)工期完成,利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)后就考慮退出項(xiàng)目,不利于項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)績(jī)效管理,提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和水平的最終目的。三是聯(lián)合體成員能力不均衡。聯(lián)合體內(nèi)各成員之間存在一定的關(guān)聯(lián)關(guān)系,如果因?yàn)槟骋怀蓡T能力不 足,將會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)。現(xiàn)實(shí)中,很多聯(lián)合體組件是 只關(guān)注“關(guān)系好不好”而不關(guān)注“干得好不好”,這將對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)定推進(jìn)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。
最后是相關(guān)建議。一是建議完善項(xiàng)目監(jiān)管體系。目前關(guān)于 PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本方采購的政策文件,還停留在執(zhí)行程序這一層面,關(guān)于對(duì)PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本方采購的監(jiān)管,尤其是以聯(lián)合體形式投標(biāo)的監(jiān)管的配套政策措施還不完善,建議完善頂層配套的相關(guān)政策文件,加強(qiáng)對(duì) PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體成員的責(zé)任劃分、資質(zhì)認(rèn)定等內(nèi)容的監(jiān)管。二是建議在選擇社會(huì)資
 
本的時(shí)候一定要著眼于運(yùn)營(yíng)能力及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn),企業(yè)實(shí)力、融 資能力等方面進(jìn)行綜合考量,而不是為了有意識(shí)的“兩標(biāo)并一標(biāo)”,強(qiáng)制要求競(jìng)標(biāo)聯(lián)合體成員具備施工能力。同時(shí),可 以考慮SPV 公司成立后再對(duì)工程建設(shè)方進(jìn)行招標(biāo)。三是建議從政策制度上規(guī)范以聯(lián)合體形式參與競(jìng)標(biāo)的,均應(yīng)實(shí)際出資并在 SPV 公司中占股。同時(shí),聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購人簽訂采購合同,就采購合同約定的事項(xiàng)對(duì)采購人承擔(dān)連帶責(zé)任(采購合同指“投資協(xié)議”)。四是建議通過《PPP 項(xiàng)目合同指南》來規(guī)范社會(huì)資本聯(lián)合體成員的股權(quán)鎖定期。建議 項(xiàng)目建設(shè)完成后,股權(quán)鎖定期最少為十年以上,不應(yīng)隨意同 意聯(lián)合體成員退出項(xiàng)目。五是規(guī)范認(rèn)定投標(biāo)人資格。建議按 照聯(lián)合體協(xié)議組建聯(lián)合體成員分工協(xié)作,分別承擔(dān) PPP 項(xiàng)目中投資、施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作,只需要承擔(dān)相應(yīng)工作的聯(lián)合體成員具備相應(yīng)資質(zhì)。六是鼓勵(lì)引導(dǎo)推出一批集投資、建 設(shè)、運(yùn)營(yíng)為一體的轉(zhuǎn)型升級(jí)企業(yè),在服務(wù)PPP 過程中發(fā)展壯大。
周蘭萍(法律類 北京市中倫(上海)律師事務(wù)所):
在當(dāng)前政策背景和市場(chǎng)環(huán)境下,對(duì)于聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目一方面應(yīng)當(dāng)從政策和制度上進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,保障項(xiàng)目采購的公正性和合規(guī)性,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于聯(lián)合體參與 PPP 的支持力度,通過建立靈活退出機(jī)制保障社會(huì)資本聯(lián)合體的投資權(quán)益,實(shí)現(xiàn) PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。因此,在政策和制度層面
 
的具體建議包括:一是重點(diǎn)關(guān)注聯(lián)合體成員的綜合實(shí)力,特別是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力,避免“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”現(xiàn)象發(fā)生,增強(qiáng) PPP 項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。在采購階段,如果允許社會(huì)資本組成聯(lián)合體,則應(yīng)對(duì)聯(lián)合體成員的數(shù)量、類型和資格條件(尤其是不同類型社會(huì)資本的資格條件)進(jìn)行明確約定,同時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)通過聯(lián)合體方式參與PPP 項(xiàng)目, 對(duì)于有民企、外企組成的聯(lián)合體可在項(xiàng)目采購階段給予適當(dāng)?shù)募臃?。二是?yán)格禁止聯(lián)合體在中標(biāo)后隨意變更成員,變相規(guī)避政府采購程序,但是為項(xiàng)目融資之目的,可以在滿足采購文件規(guī)定的投資人條件,并在響應(yīng)文件中充分披露財(cái)務(wù)方案的情況下適當(dāng)變更聯(lián)合體中的財(cái)務(wù)投資人或其出資方式
(如基金管理人通過設(shè)立基金方式參與項(xiàng)目投資)。三是加大落實(shí)聯(lián)合體成員的分工職責(zé)和出資責(zé)任,杜絕部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不作為合同簽署主體、不實(shí)際出資入股項(xiàng)目公司,導(dǎo)致政府方無法有效對(duì)聯(lián)合體成員形成有效約束等不規(guī)范操作現(xiàn)象。條件成熟時(shí)可出臺(tái)聯(lián)合體協(xié)議的示范文本,明確聯(lián)合體之間的具體分工、出資比例, 強(qiáng)調(diào)聯(lián)合體成員對(duì)政府采購人的連帶和違約責(zé)任。四是全面建立聯(lián)合體成員的退出機(jī)制,在不妨礙項(xiàng)目建設(shè)和服務(wù)供給的前提下,針對(duì)不同類型的社會(huì)資本可提供多元化、市場(chǎng)化的項(xiàng)目退出路徑,并在合同中予以細(xì)化約定。同時(shí),在政府采購人同意的情形下,可適當(dāng)放寬聯(lián)合體成員之間的股權(quán)轉(zhuǎn)
 
讓,鼓勵(lì)不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目。五是健全完善 PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本聯(lián)合體成員的信用記錄,嘗試建立社會(huì)資本聯(lián)合體“黑名單”機(jī)制,對(duì)于在PPP 采購過程中具有多次違規(guī)操作或者在履約過程中屢次有不誠(chéng)信行為發(fā)生的 社會(huì)資本聯(lián)合體成員,錄入政府采購誠(chéng)信平臺(tái)“黑名單”并 禁止其在一定期限內(nèi)作為聯(lián)合體成員參與PPP 項(xiàng)目,以肅清PPP 市場(chǎng)環(huán)境,切實(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益。
曹珊(法律類 上海市建緯律師事務(wù)所):由于 PPP 項(xiàng)
目具有投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn),單一的社會(huì)資本往往不能勝任全部的項(xiàng)目任務(wù),因此在PPP 項(xiàng)目采購中,很多社會(huì)資本通過采用聯(lián)合體的方式參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng),國(guó)家也在政策層面上對(duì)于聯(lián)合體投標(biāo)參與PPP 項(xiàng)目持鼓勵(lì)態(tài)度。但是由于參與主體的多樣性和組織的臨時(shí)性,聯(lián)合體投標(biāo)參與 PPP 項(xiàng)目涉及的法律和現(xiàn)實(shí)問題也很多,比如資質(zhì)、權(quán)責(zé)分配、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等。從現(xiàn)行立法和政策制度來看,對(duì)聯(lián)合體投標(biāo),尤其是聯(lián)合體投標(biāo)參與PPP 項(xiàng)目的規(guī)定還是比較原則和剛性的,相關(guān)的條文也只是散見于《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》之中, 相應(yīng)的政策規(guī)范和制度指引就顯得十分重要。
而若想從政策、制度上規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目,建議應(yīng)從以下幾點(diǎn)出發(fā):一是進(jìn)一步完善《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》,2014 年印發(fā)的該辦法是一部專門規(guī)制 PPP 項(xiàng)目采購的部門規(guī)章,對(duì)PPP 項(xiàng)目采購發(fā)揮的作用
 
巨大。但是該辦法條文較少,只有三章內(nèi)容,且主要圍繞采購程序,體系上并不是十分完備,也沒有對(duì) PPP 項(xiàng)目中常見的聯(lián)合體招投標(biāo)做專門的規(guī)定。對(duì)此,建議進(jìn)一步豐富和完 善《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》,在辦法 中對(duì)聯(lián)合體的資格和條件做詳細(xì)的規(guī)制。二是針對(duì)聯(lián)合體投標(biāo) PPP 項(xiàng)目出臺(tái)專門的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法。比如在一般的工程類投標(biāo)中,聯(lián)合體的資質(zhì)采取“就低不就高”原則,而PPP 項(xiàng)目更看重的是企業(yè)的融資和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力,這就需要結(jié)合 PPP 項(xiàng)目自身特點(diǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)則。同時(shí)通過專門的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法的設(shè)置也能有效地為評(píng)標(biāo)專家提供指 引和參考,防止因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)和方法的不確定影響最終社會(huì)資本的選擇。三是除了方法上的指引和規(guī)范外,還應(yīng)當(dāng)建立起配套的監(jiān)督機(jī)制和信息公開機(jī)制。具體而言,通過政策文件的 印發(fā)搭建完善的 PPP 項(xiàng)目采購監(jiān)督機(jī)制,健全的信息公開機(jī)制,從而進(jìn)一步規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目。
馮濤(法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所):根據(jù)《政府采
購法》第 24 條、《招投標(biāo)法》第 31 條、《招投標(biāo)法實(shí)施細(xì)
則》第 37 條以及財(cái)政部財(cái)金 113 號(hào)文、財(cái)金 156 號(hào)文和國(guó)
家發(fā)改委發(fā)改投資 2231 號(hào)文第 13 條、發(fā)改投資 1744 號(hào)文第 9 條等相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定,聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目,通過相互之間資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本,提高了社會(huì)資本整體的核心競(jìng)爭(zhēng)力,提高了項(xiàng)目
 
各階段的整體運(yùn)營(yíng)能力,為項(xiàng)目的穩(wěn)健運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)發(fā)揮了很好的作用。但是,實(shí)踐中聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目也存在不少問題。主要是從政策和法律規(guī)定的制度上不統(tǒng)一、不明確、不具體和不細(xì)致,缺乏協(xié)調(diào)性和實(shí)際操作性。如政府采購法和招投標(biāo)法相關(guān)聯(lián)合體的規(guī)定,并沒有針對(duì) PPP 項(xiàng)目
(立法時(shí)沒有把 PPP 項(xiàng)目特殊性、復(fù)雜性考慮進(jìn)去)。財(cái)金113 號(hào)文、156 號(hào)文和發(fā)改投資 2231 號(hào)文、發(fā)改投資 1744 號(hào)文等規(guī)范性文件關(guān)于聯(lián)合體的規(guī)定雖然針對(duì) PPP 項(xiàng)目,卻與政府采購法和招投標(biāo)法相關(guān)規(guī)定不契合,沒有形成一個(gè)整體和系統(tǒng),這在實(shí)踐中容易造成困惑。另外,聯(lián)合體協(xié)議特 別簡(jiǎn)單,實(shí)際上流于形式,對(duì)相互之間的權(quán)利和業(yè)務(wù),特別是聯(lián)合體成員各自應(yīng)當(dāng)在PPP 項(xiàng)目中發(fā)揮什么作用?承擔(dān)什么責(zé)任?都沒有明確細(xì)致的約定,加上成員復(fù)雜、相互之間缺乏了解和溝通,彼此間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛,對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生 消極影響的情況時(shí)有發(fā)生。
三點(diǎn)建議供參考。一是加快出臺(tái) PPP 模式的統(tǒng)一(專門) 法律,從根本上解決聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目的政策和制度上不統(tǒng)一、不具體以及缺乏協(xié)調(diào)性和實(shí)際操作性的問題,特別是要鼓勵(lì)聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目,劃分成員間各自的責(zé)任以及連帶責(zé)任的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)定等。二是利用現(xiàn)行政策法律體系中相關(guān)規(guī)定,通過充分溝通、協(xié)商和談判,認(rèn)真制定好聯(lián)合體協(xié)議書,明確、具體地約定相互之間權(quán)利和義務(wù),特別是嚴(yán)格
 
劃定相互之間的責(zé)任,落實(shí)聯(lián)合體成員各自的擔(dān)當(dāng)。三是聯(lián)合體成員通過協(xié)議達(dá)成合意,所有成員必須參加項(xiàng)目公司并成為股東。通過公司章程、股東決議(協(xié)議)以及項(xiàng)目公司 一系列規(guī)章制度,使聯(lián)合體成員(股東)的權(quán)利和義務(wù)更加細(xì)化、便于操作,真正明確劃分成員責(zé)任并落到實(shí)處。從而保障 PPP 項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行。
關(guān)于聯(lián)合體成員連帶責(zé)任問題的一點(diǎn)研討意見。PPP 項(xiàng)目各參與方之間的法律關(guān)系,不同于普通的民事法律關(guān)系。提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量是初衷,要始終堅(jiān)持社會(huì)公共利益高于合作各方利益的原則。具體在實(shí)踐中,社會(huì)公共利益不但優(yōu)于聯(lián)合體各成員方的利益,而且優(yōu)于PPP 合同甲乙雙方的利益。在現(xiàn)行法律政策體制之下和實(shí)際工作中,如果聯(lián)合體成員退出項(xiàng)目公司后就不再承擔(dān)責(zé)任了,那么,聯(lián)合體成員(股東)在 PPP 項(xiàng)目合作期內(nèi)通過股權(quán)方式退出,就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制(包括程序、機(jī)制和條件),限制的程度以確保社會(huì)公共利益不受損害為宜,按照一般的經(jīng)驗(yàn)法則,法律主體之前的行為,往往設(shè)定其之后的責(zé)任。政府方作為甲方應(yīng)當(dāng)代表社會(huì)公共利益,但就實(shí)際情況來看,政府方并不能必然確保社會(huì)公共利益避免來自合作各方有可能的損害,還需要相應(yīng)的法律制度保障社會(huì)公共利益。
譚敬慧(法律類 北京以安律師事務(wù)所):關(guān)于聯(lián)合體
共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司問題:在 PPP 項(xiàng)目中,允許聯(lián)合體參
 
與投標(biāo),其原因在于,因?yàn)?PPP 項(xiàng)目涵蓋投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期,故單一社會(huì)投資人往往無法兼顧,故以聯(lián)合體形式可實(shí)現(xiàn)社會(huì)投資人的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,進(jìn)而提高 PPP 項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但聯(lián)合體各主體本身存在自身優(yōu)勢(shì)和訴求的差異,如一方主責(zé)投資,一方主責(zé)建設(shè),一方主責(zé)運(yùn)營(yíng), 在此情形下,是否可以在項(xiàng)目公司出資層面進(jìn)行差異化要求,可否允許聯(lián)合體中的一方或若干方不出資?而對(duì)于政府而言,因?yàn)槁?lián)合體成員之間存在約定之連帶責(zé)任,故允許部分成員不出資,并不減損政府方權(quán)益。
關(guān)于聯(lián)合體承擔(dān)“連帶責(zé)任”的問題:在現(xiàn)行的《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定中,均要求聯(lián)合體就合同整體承擔(dān)連帶責(zé)任,由于該項(xiàng)責(zé)任系法定責(zé)任,因此無法通過雙方的協(xié)議取消,且該連帶責(zé)任會(huì)存在于整個(gè)合作期中。由于現(xiàn)行的政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法中設(shè)定連帶責(zé)任,主要是針對(duì)短期的工程項(xiàng)目和設(shè)備、材料、服務(wù)等的采購,在項(xiàng)目履行完畢后聯(lián)合體即解散,在短期項(xiàng)目實(shí)施中,各方的義務(wù)也容易存在混同,因此設(shè)定連帶責(zé)任具有合理性,也有利于項(xiàng)目的實(shí)施。但在 PPP 項(xiàng)目中,政府方與社會(huì)資本方的合作長(zhǎng)達(dá)十幾年,甚至數(shù)十年,在合作期中,部分社會(huì)資本方退出也是正常的安排,且項(xiàng)目的實(shí)施涉及投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各個(gè)過程,按照現(xiàn)在的法律框架,則各個(gè)社會(huì)資本方在整個(gè)過程都需要承擔(dān)連帶責(zé)任,甚至如果在過程中退出項(xiàng)目
 
公司,仍然面臨需要承擔(dān)連帶責(zé)任的可能,該種分配方式對(duì)于各個(gè)社會(huì)資本方不盡合理和公平,也可能阻礙部分社會(huì)資本方參與 PPP 項(xiàng)目的意愿,因此建議未來就聯(lián)合體的責(zé)任問題能夠進(jìn)一步細(xì)化,如在什么期間承擔(dān)連帶責(zé)任,退出之后的連帶責(zé)任的承擔(dān)問題等。
王勇(咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估(北京)有限公司山
東分公司):關(guān)于如何從政策、制度上規(guī)范聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目。一是聯(lián)合體的定義。PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體是指兩個(gè)以上的已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人可以組成一個(gè)聯(lián)合體,以一個(gè)供應(yīng)商(投標(biāo)人)的身份共同參加政府采購(投標(biāo))。參與 PPP 項(xiàng)目的企業(yè)應(yīng)具有要求的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、資金等能力。二是聯(lián)合體的要求。聯(lián)合體成員不少于兩名,聯(lián)合體成員可以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任,聯(lián)合體成員之間必須簽訂共同投標(biāo)協(xié)議或聯(lián)合協(xié)議,共同投標(biāo)協(xié)議或聯(lián)合協(xié)議必須載明聯(lián)合體各方需承擔(dān)的工作和責(zé)任(義務(wù)),以一個(gè)投標(biāo)人或供應(yīng)商身份共同投標(biāo)或采購。
關(guān)于需要注意的事項(xiàng)。一是遵循“木桶理論”理論合理選擇聯(lián)合體成員。按照《政府采購法實(shí)施條例》第 22 條規(guī)定“聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按照聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的,應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)” , 合理選擇聯(lián)合體成員。二是防止投標(biāo)無效條款的觸發(fā)。中標(biāo)聯(lián)合體成員發(fā)生實(shí)質(zhì)變化,如:中標(biāo)以后由聯(lián)合體各方共同
 
設(shè)立基金或其中一方設(shè)立基金,由新設(shè)立的基金作為股東入股項(xiàng)目公司;聯(lián)合體一方或各方在項(xiàng)目公司成立前進(jìn)行出資責(zé)任轉(zhuǎn)讓等變更,都會(huì)觸及投標(biāo)無效條款。三是明確聯(lián)合體成員責(zé)權(quán)利,包括在SPV 公司的出資責(zé)任及應(yīng)履行的義務(wù), 細(xì)化分工與協(xié)作,約束違規(guī)行為,夯實(shí)各方合作基礎(chǔ)。四是明確聯(lián)合體各方主體責(zé)任與股權(quán)比例相匹配,聯(lián)合體各方在SPV 公司中是否出資及出資比例,應(yīng)在聯(lián)合體協(xié)議中列明, 并響應(yīng)招標(biāo)文件要求。按照責(zé)權(quán)利的劃分,聯(lián)合體各方應(yīng)全部在 SPV 公司出資。同時(shí),明確項(xiàng)目牽頭人最低持股比例, 防止小馬拉大車,明確聯(lián)合體主要成員最低持股比例,如具有項(xiàng)目施工能力的成員,形成責(zé)權(quán)利相匹配。五是明確各方連帶責(zé)任的一貫性。明確投標(biāo)聯(lián)合體的法律連帶責(zé)任與SPV 公司股東之間的連帶責(zé)任應(yīng)保持一致,并在項(xiàng)目全生命周期存在。六是必要時(shí)限制聯(lián)合體成員的數(shù)量。聯(lián)合體能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ), 但是成員的數(shù)量也不是越多越好,過多的聯(lián)合體成員容易產(chǎn)生責(zé)權(quán)邊界不清,推諉扯皮現(xiàn)象,對(duì)項(xiàng)目的管理產(chǎn)生隱患。七是聯(lián)合體的股權(quán)轉(zhuǎn)讓。對(duì)于聯(lián)合體各成員的股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)設(shè)定合理的鎖定期限。
趙仕坤(咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司):
社會(huì)資本組建聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目有利于解決單個(gè)社會(huì)資本無法同時(shí)滿足PPP 項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等問題。但現(xiàn)階段聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目尚存在政策和制度層面的不足。為進(jìn)一
 
步規(guī)范聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目,從制度層面提出如下建議:一是明確聯(lián)合體的法律屬性,構(gòu)建連帶責(zé)任制度。關(guān)于投標(biāo)聯(lián)合體的法律性質(zhì),《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等未做出明確的規(guī)定,明確聯(lián)合體作為法人組織的民事主體地位, 有利于規(guī)范聯(lián)合體形式的應(yīng)用。另外,關(guān)于聯(lián)合體成員的連帶責(zé)任制度還有待完善,聯(lián)合體各成員在承攬事項(xiàng)中分工、獲利、抗風(fēng)險(xiǎn)能力都有所不同,如果一味要求各成員間無差別地承擔(dān)無限連帶責(zé)任,不僅存在巨大的法律和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn), 還會(huì)挫傷不同風(fēng)險(xiǎn)偏好社會(huì)資本參與 PPP 項(xiàng)目的積極性,阻礙 PPP 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程。因此,應(yīng)合理改造聯(lián)合體成員連帶責(zé)任制度,建立妥善的有彈性的退出機(jī)制,在聯(lián)合體協(xié)議中對(duì)退出協(xié)議提前進(jìn)行約定,聯(lián)合體成員在滿足項(xiàng)目能夠順利實(shí)施的前提下,征得實(shí)施機(jī)構(gòu)同意可選擇合規(guī)的方式擇機(jī)退出。二是規(guī)定出資比例,降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。在采用聯(lián)合體形式時(shí),聯(lián)合體各方是否均需要出資設(shè)立 PPP 項(xiàng)目公司,是一個(gè)在實(shí)踐中不容忽視的問題。有些施工單位作為聯(lián)合體成員參與PPP 項(xiàng)目中,只愿獲取施工利潤(rùn),不愿涉及長(zhǎng)期股權(quán)投資。但從政府方角度看,若聯(lián)合體成員不愿出資組建項(xiàng)目公司,也有違“接受聯(lián)合體投標(biāo)、使其分工合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)” 的要求,因此為規(guī)避項(xiàng)目后續(xù)風(fēng)險(xiǎn),可考慮在招標(biāo)文件或聯(lián)合體協(xié)議中對(duì)各成員出資比例進(jìn)行明確。三是聯(lián)合體協(xié)議較為簡(jiǎn)單,權(quán)責(zé)劃分不明晰。聯(lián)合體協(xié)議中往往未對(duì)各方工作
 
范圍、具體內(nèi)容、違約責(zé)任等進(jìn)行明確與細(xì)化,導(dǎo)致條款內(nèi)容籠統(tǒng),實(shí)操時(shí)存在爭(zhēng)議,在制度層面應(yīng)對(duì)聯(lián)合體協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定,要求聯(lián)合體協(xié)議對(duì)各方權(quán)利義務(wù)分配、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng) 管理、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)補(bǔ)充。四是營(yíng)造良好的政策制度環(huán)境,完善對(duì)聯(lián)合體管理的法律法規(guī)。目前有關(guān)聯(lián)合體 投標(biāo)的法律法規(guī)所涉及的內(nèi)容還不全面,僅包括組成聯(lián)合體的條件,參加聯(lián)合體的社會(huì)資本的資格及聯(lián)合體資質(zhì)的確定等,而關(guān)于聯(lián)合體各方、聯(lián)合體和招標(biāo)人之間的權(quán)利和義務(wù) 以及出現(xiàn)違約之后的責(zé)任劃分等缺乏詳細(xì)規(guī)定。另外,對(duì)于聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目各階段的要求與具體管理辦法缺乏相應(yīng)的政策文件支撐,應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)政策制度,更加規(guī)范聯(lián) 合體參與 PPP 項(xiàng)目的過程。
徐向東(咨詢類 北京財(cái)指南咨詢有限公司):由于 PPP
項(xiàng)目本身的特點(diǎn),如投資規(guī)模較大、合作時(shí)期較長(zhǎng)、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的要求較高,因此建議鼓勵(lì)具有投資融資、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本采取聯(lián)合體的方式參與。聯(lián)合體方式可以有利于 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分擔(dān)、降低參與方的資金壓力、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、滿足特定限制要求等?,F(xiàn)將實(shí)踐中經(jīng)常碰到的問題及建議分享如下:一是按照目前國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定,聯(lián)合體只能“以一個(gè)投標(biāo)人的身份參與 PPP 項(xiàng)目”, 以聯(lián)合體所有成員的共同名義進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),而不是由一個(gè)或多個(gè)成員的各自名義單獨(dú)參與。同時(shí),聯(lián)合體各自成員雖然內(nèi)
 
部可能會(huì)簽署 INTERNAL CONSORTIUM AGREEMENT(內(nèi)部聯(lián)合體協(xié)議),但EXTWERNAL CONSORTIUM AGREEMENT(外部聯(lián)合
體協(xié)議)中均會(huì)約定,就 PPP 項(xiàng)目采購中的事項(xiàng)對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任。我國(guó)《政府采購法》與《招投標(biāo)法》等也有類似規(guī)定。因此,連帶責(zé)任是法定責(zé)任,不能通過合同約定進(jìn)行責(zé)任解除。但是 PPP 項(xiàng)目連帶責(zé)任的行使、期限以及與項(xiàng)目公司責(zé)任的劃分等內(nèi)容并沒有明確法律規(guī)定。如果聯(lián)合體所有成員在PPP 項(xiàng)目全生命周期內(nèi)一直承擔(dān)連帶責(zé)任的確情理上有失偏頗,建議結(jié)合PPP 項(xiàng)目實(shí)際情況作出合理的規(guī)定。二是聯(lián)合體形式參與PPP 項(xiàng)目,建議應(yīng)明確聯(lián)合體各方必須都出資項(xiàng)目公司(事先約定資管通道的可除外),成為項(xiàng)目公司的股東。但是項(xiàng)目公司成立之后,建議聯(lián)合體成員內(nèi)部之間出資比例轉(zhuǎn)讓可以適當(dāng)放寬,鎖定期內(nèi)的聯(lián)合體內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以靈活處理,但是從事工程(設(shè)計(jì)、施工等) 的社會(huì)資本在項(xiàng)目公司中的股權(quán)不能為零。三是“兩標(biāo)并一標(biāo)”是聯(lián)合體形式參與 PPP 項(xiàng)目的一個(gè)考慮,但值得注意的是,根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定,“兩標(biāo)并一標(biāo)”僅是可選項(xiàng)而非強(qiáng)制性,項(xiàng)目公司進(jìn)行工程招標(biāo)選擇承包商也是可以的。同時(shí),如果 PPP 項(xiàng)目的服務(wù)提供方與建設(shè)方存在隸屬、利害關(guān)系,則只能選擇一種類型的合同簽署。例如,根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》的規(guī)定:“檢測(cè)機(jī)構(gòu)不得與行政機(jī)關(guān),法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及所
 
檢測(cè)工程項(xiàng)目相關(guān)的設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系”。因此,“兩標(biāo)并一標(biāo)”模式之下, 如果聯(lián)合體成員中有一方為PPP 項(xiàng)目基坑施工單位、設(shè)計(jì)單位,則聯(lián)合體中另一方不能為深基坑監(jiān)測(cè)單位或者監(jiān)理單位、并與項(xiàng)目公司直接簽約。施工合同與深基坑監(jiān)測(cè)、監(jiān)理合同只能選擇一個(gè)。
宋義武(政策類 江蘇省財(cái)政廳):六點(diǎn)建議供參考。
一是聯(lián)合體各成員單位須有獨(dú)立的法人資格。二是聯(lián)合體牽頭單位必須符合國(guó)家規(guī)定的PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本有關(guān)要求,即本級(jí)政府所屬國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)不得作為聯(lián)合體牽頭單位。三是聯(lián)合體成員之間應(yīng)具有一定的相關(guān)性,能獨(dú)立承擔(dān)所投 PPP 項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等某個(gè)環(huán)節(jié)的職能, 并具有相應(yīng)的資質(zhì)。四是聯(lián)合體成員投標(biāo)前,應(yīng)簽訂聯(lián)合體協(xié)議,明確規(guī)定各成員應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任,參與投標(biāo)時(shí)應(yīng)出具聯(lián)合體協(xié)議原件。五是聯(lián)合體成員應(yīng)承諾一定的出資比例,其中:牽頭的社會(huì)資本方出資比例不得低于
50 ,其他聯(lián)合體成員資本金比例最低不得低于 5。六是 PPP 項(xiàng)目中標(biāo)后,在合作期內(nèi)牽頭的社會(huì)資本方不得提前退出, 其他聯(lián)合體成員在完成其承擔(dān)的工作任務(wù)后,可申請(qǐng)?zhí)崆巴顺?,且符合以下條件:取得聯(lián)合體成員同意;退出后其股本由其他聯(lián)合體成員認(rèn)購;保留在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)對(duì)退出的社會(huì)資本相關(guān)責(zé)任的追溯權(quán)。
 
張?zhí)旃ㄕ哳?大連市財(cái)政局):就理論而言,聯(lián)合
體不僅是為解決單一體能力或資質(zhì)不足而設(shè)立的制度,是讓市場(chǎng)有效配置社會(huì)資本方各類主體資源的制度,是改善PPP 供給側(cè)結(jié)構(gòu)的制度,而且更是保障社會(huì)公平正義讓中小企 業(yè)、民營(yíng)企業(yè)平等進(jìn)入 PPP 市場(chǎng),把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來,不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的制度。就實(shí)踐而言,PPP 項(xiàng)目迫切需要加強(qiáng)聯(lián)合體制度建設(shè),大連地鐵3 號(hào)線存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為 PPP,吸引聯(lián)合體投標(biāo)取得了明顯成效,成為了國(guó)家示范項(xiàng)目,項(xiàng)目劃分為兩個(gè)標(biāo)段,即融資標(biāo)段和運(yùn)營(yíng)標(biāo)段。運(yùn)營(yíng)標(biāo)段中標(biāo)人恰恰是小型民營(yíng)企業(yè)牽頭的聯(lián)合體。至于規(guī)范 PPP 的聯(lián)合體制度首當(dāng)其沖的是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,一方面政府方在盡量降低項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻的同時(shí),改允許聯(lián)合體投標(biāo)為鼓勵(lì)聯(lián)合體投標(biāo)。另一方面,延長(zhǎng)等標(biāo)期, 可以考慮將等標(biāo)期由 20 日以上改為 60 日以上,為聯(lián)合體的組建、分工并提供出范圍清晰深度足夠的投標(biāo)留有時(shí)間。
劉窮志(學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)):四點(diǎn)建議供參考。一是
規(guī)定聯(lián)合體成員資格的基本要求。常有低資質(zhì)的聯(lián)合體成員“搭便車”高資質(zhì)聯(lián)合體成員承接業(yè)務(wù)的現(xiàn)象,但如果對(duì)成員資格要求過多,有可能產(chǎn)生歧視嫌疑。因此,可以對(duì)聯(lián)合體成員資格有一個(gè)基本的要求。二是規(guī)定聯(lián)合體成員數(shù)量上限。聯(lián)合體成員有投資人,還有施工企業(yè)等,成員數(shù)量暫未見有相應(yīng)的法律強(qiáng)制性規(guī)定,可以理解為沒有上限的限制。
 
但在實(shí)踐中,成員過多會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理、決策不暢通等問題,應(yīng)該對(duì)社會(huì)資本聯(lián)合體成員的上限數(shù)量予以限制,一般應(yīng)要求不超過三個(gè)。三是要求各聯(lián)合體成員最低出 資比例。施工單位作為聯(lián)合體成員參與招標(biāo)時(shí),主要目的是獲得施工利潤(rùn),施工單位在參與聯(lián)合體投標(biāo)后,并不希望參股 SPV 公司,這在制度上也未見相關(guān)明確規(guī)定。但是,無長(zhǎng)期股權(quán)投資增大了項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。因此,可在招標(biāo)文件中明確要求各聯(lián)合體成員最低出資比例,并要求聯(lián)合體各方在聯(lián)合體協(xié)議中明確出資比例。四是明確聯(lián)合體成員之間責(zé)任邊界。針對(duì)聯(lián)合體成員之間投資與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不成比例、項(xiàng)目參與深度與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不成比例問題,聯(lián)合體成員之間可以通過簽訂內(nèi)部協(xié)議方式明確責(zé)任承擔(dān)比例及范圍。
李貴修(法律類 上海市建緯(鄭州)律師事務(wù)所):
當(dāng)前,社會(huì)資本方成立聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目,中標(biāo)后簽署項(xiàng)目合同、設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)問題較突出,主要表現(xiàn)有:一是設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí),聯(lián)合體牽頭人出資占比小,未達(dá)到控股,聯(lián)合體其中一位成員卻出資占比大,成為控股股東。二是部分聯(lián)合體成員不出資,不做項(xiàng)目公司股東。三是部分聯(lián)合體成員不參與簽署項(xiàng)目合同,相應(yīng)權(quán)利義務(wù)未做合同約定。四是聯(lián)合體牽頭人或部分聯(lián)合體成員,對(duì)項(xiàng)目公司的融資義務(wù)不承擔(dān)連帶保證責(zé)任。五是有些央企作為聯(lián)合體牽頭人中標(biāo), 設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)出資比例卻很低,且不對(duì)項(xiàng)目公司的融資義
 
務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任,涉嫌規(guī)避《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192 號(hào))文件。為更好實(shí)施PPP 項(xiàng)目,管控風(fēng)險(xiǎn),建議在采購社會(huì)資本方時(shí),對(duì)以聯(lián)合體形式參加投標(biāo)的,作出嚴(yán)格規(guī)定。一是聯(lián)合體各成員均應(yīng)出資入股項(xiàng)目公司。二是聯(lián)合體牽頭人應(yīng)為主投資 方,控股項(xiàng)目公司。三是聯(lián)合體各成員均應(yīng)對(duì)項(xiàng)目公司的融 資義務(wù)承擔(dān)連帶保證責(zé)任。
薛起堂(法律類 北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所):聯(lián)合體參
與 PPP 項(xiàng)目問題較多,如何從制度上進(jìn)行規(guī)范:一是必須簽署規(guī)范的聯(lián)合體協(xié)議,約定聯(lián)合體各方的權(quán)利義務(wù),避免項(xiàng)目公司成立后聯(lián)合體成員之間互相扯皮。二是聯(lián)合體成員之間必須互相承擔(dān)連帶責(zé)任,這樣就要求組成聯(lián)合體時(shí)成員之間要互相了解,統(tǒng)一對(duì)政府方承擔(dān)責(zé)任。三是聯(lián)合體各成員的資質(zhì)可以單獨(dú)要求,這是 PPP 項(xiàng)目的特殊性要求的,比如建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、融資需要不同的資質(zhì)要求,這點(diǎn)也就說明聯(lián)合體成員最好是三家,太多了比較亂。四是資格預(yù)審后聯(lián)合體成員不得更換,否則應(yīng)該按廢標(biāo)處理,因?yàn)槁?lián)合體是個(gè)整體。 五是項(xiàng)目公司成立時(shí),所有的聯(lián)合體成員必須是股東,非聯(lián)合體成員不能做股東,否則對(duì)其他投標(biāo)人不公平。六是項(xiàng)目公司成立后,采購活動(dòng)結(jié)束,項(xiàng)目公司的股東可以有條件進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓,比如,只要是有利于項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的情況下。
 
劉飛(法律類 上海市錦天城律師事務(wù)所):三點(diǎn)建議
供參考。一是進(jìn)一步明確 PPP 項(xiàng)目聯(lián)合體各方的法定連帶責(zé)任應(yīng)當(dāng)限于 PPP 項(xiàng)目合同中聯(lián)合體承擔(dān)責(zé)任的部分。部分責(zé)任約定由項(xiàng)目公司承擔(dān)的,而非聯(lián)合體承擔(dān),則聯(lián)合體無需對(duì)該部分責(zé)任承擔(dān)法定連帶責(zé)任。二是允許聯(lián)合體中標(biāo)后, 聯(lián)合體協(xié)議中明確的財(cái)務(wù)投資人可以更換或增減。三是要求聯(lián)合體成員均應(yīng)實(shí)際出資成為項(xiàng)目公司股東,至少應(yīng)要求適用兩標(biāo)并一標(biāo)直接建設(shè)、供應(yīng)設(shè)備和提供服務(wù)的,必須出資。
李成林(法律類 建緯律師事務(wù)所):我國(guó)目前參與 PPP
項(xiàng)目的主體多為工程承包商,這些承包商擅長(zhǎng)項(xiàng)目的建設(shè), 但缺少運(yùn)營(yíng)和融資能力,因此允許聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目,可以解決我國(guó) PPP 參與主體融資和運(yùn)營(yíng)能力不足的問題。在實(shí)踐中,聯(lián)合體參與 PPP 項(xiàng)目存在許多風(fēng)險(xiǎn)和問題,主要表現(xiàn)在招投標(biāo)、融資和合同履行等幾個(gè)方面:關(guān)于招投標(biāo)方面的問題。一是招投標(biāo)僅為走形式或歧視。有些招標(biāo)文件規(guī)定, 不允許聯(lián)合體,這是因?yàn)槟承┑胤降?PPP 項(xiàng)實(shí)際上已事先選好了中標(biāo)人或某些承包商已經(jīng)進(jìn)場(chǎng)施工,招標(biāo)后補(bǔ)簽個(gè)手 續(xù)。二是預(yù)審?fù)ㄟ^后,聯(lián)合體成員一方退出。實(shí)踐中,有些項(xiàng)目已通過資格預(yù)審后,一方退出,使聯(lián)合體成員無法繼續(xù)投標(biāo),投標(biāo)保證金被沒收,聯(lián)合體成員信譽(yù)降低,甚至面臨市場(chǎng)禁入或受行政處罰。三是聯(lián)合體中標(biāo)后,成員一方退出后,其責(zé)任難追究。有些聯(lián)合體協(xié)議比較簡(jiǎn)單,未明確各方
 
的權(quán)利和義務(wù)。正常的聯(lián)合體協(xié)議應(yīng)約定各方的義務(wù)及共同對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任。由于實(shí)踐中的聯(lián)合體協(xié)議簡(jiǎn) 單,招標(biāo)人或其代理人又審查不嚴(yán),導(dǎo)致中標(biāo)后,有些聯(lián)合體一方擅自退出,而政府一方很難追究退出方的責(zé)任。四是聯(lián)合體成員之間的糾紛難解決。目前的聯(lián)合體協(xié)議多為合作框架協(xié)議,協(xié)議中對(duì)聯(lián)合體各方的工作范圍,具體內(nèi)容,違約責(zé)任等規(guī)定不明確,以致項(xiàng)目中標(biāo)后成員之間在工作范 圍,保函出具及費(fèi)用分擔(dān)等方面發(fā)生分歧。關(guān)于聯(lián)合體成員之間在合同履約過程中的糾紛。一是在PPP 合同履約過程中違約,可能被政府提前解除PPP 合同。二是履約保證金扣除及其他違約賠償金的風(fēng)險(xiǎn)。三是聯(lián)合體成員一方退出,股權(quán)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)。四是一方退出導(dǎo)致其他履約方增加投資成本的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于融資問題。一是中標(biāo)后,未參加投標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)是否可以參與投資。項(xiàng)目中標(biāo)簽約后,在組建項(xiàng)目公司時(shí), 有的地方允許第三方作為股東參與項(xiàng)目公司的組建,有的以招標(biāo)法和財(cái)辦金 92 號(hào)文的規(guī)定不允許第三方進(jìn)入。二是項(xiàng)目建成后,投資方是否可以退出。目前的PPP 項(xiàng)目合同和政策限制的比較嚴(yán),需要在運(yùn)營(yíng)階段退出,導(dǎo)致投資方不愿意參與 PPP 項(xiàng)目。三是明股實(shí)債的問題。有些聯(lián)合體成員簽訂的協(xié)議中,名為股權(quán)投資但實(shí)際為債務(wù)融資。
由于以上問題影響了PPP 項(xiàng)目的成功履行,因此建議在
政策和制度上采取寬猛相濟(jì)的靈活措施,以解決上述問題。
 
一是明確地方政府與社會(huì)資本在采購前的私下接觸和簽訂 框架協(xié)議等行為,與招標(biāo)法的規(guī)定不符。二是完善并嚴(yán)格審查投標(biāo)聯(lián)合體之間的協(xié)議,明確各方的權(quán)利和義務(wù),避免成員間的糾紛。三是建議聯(lián)合體通過預(yù)審后成員變更的,可以繼續(xù)投標(biāo)。本人認(rèn)為,在沒有違背法律的前提下應(yīng)當(dāng)允許。四是項(xiàng)目中標(biāo)后,如果因?yàn)橘Y金的問題引入第三方應(yīng)當(dāng)允 許,否則 PPP 項(xiàng)目將無法推進(jìn)。五是對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓或退出采取靈活的態(tài)度。在項(xiàng)目建成后,第三方(金融)退出或承包商退出的,如果有合適的運(yùn)營(yíng)方進(jìn)入或不影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng),就應(yīng)按照合同的約定退出。不應(yīng)在政策上做出嚴(yán)格的限制,否則將挫傷社會(huì)資本投資 PPP 項(xiàng)目的積極性。
譚臻(法律類 北京圣偉律師事務(wù)所):關(guān)于聯(lián)合體成
員單位在 PPP 項(xiàng)目采購階段成交或者中標(biāo)后,在組建項(xiàng)目公司時(shí)增加或者減少項(xiàng)目公司出資人的情況。聯(lián)合體成員在采購成交或中標(biāo)后,聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂《PPP 項(xiàng)目合同》,這是《招標(biāo)投標(biāo)法》第 31 條和《政府采購法》
第 24 條的強(qiáng)制性規(guī)定。實(shí)踐中,聯(lián)合體成員在組建項(xiàng)目公司時(shí),基于 PPP 項(xiàng)目融資的需要,聯(lián)合體成員各方或者與第三方共同設(shè)立私募基金,以該私募基金作為項(xiàng)目公司的出資人之一,與聯(lián)合體成員單位、政府方出資代表共同設(shè)立項(xiàng)目公司,有些項(xiàng)目的聯(lián)合體成員不承擔(dān)出資人的責(zé)任,實(shí)際上退出了項(xiàng)目。對(duì)于私募基金與聯(lián)合體成員共同作為項(xiàng)目公司
 
的出資人問題,聯(lián)合體成員應(yīng)當(dāng)在響應(yīng)文件或者投標(biāo)文件的財(cái)務(wù)方案中予以說明。由于《招標(biāo)投標(biāo)法》第 31 條和《政
府采購法》第 24 條均規(guī)定了聯(lián)合體各方對(duì)招標(biāo)人(采購人) 承擔(dān)連帶責(zé)任,聯(lián)合體各方即便與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂了《PPP 項(xiàng)目合同》,但在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)如果不作為項(xiàng)目公司的出資人,實(shí)際上相當(dāng)于退出了項(xiàng)目,也是屬于違反《招標(biāo)投標(biāo)法》 第 31 條和《政府采購法》第 24 條規(guī)定的違約行為,建議在修訂《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》時(shí)以及今后出臺(tái)的“PPP 條例”中予以明確規(guī)定。
關(guān)于聯(lián)合體成員在 PPP 項(xiàng)目執(zhí)行階段(特別是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期)的退出機(jī)制。一般來說,聯(lián)合體成員單位在施工、融資、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)能力等方面擁有相應(yīng)的能力和資質(zhì),PPP 項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期以后,應(yīng)當(dāng)以“滿足融資能力、技術(shù)能力、運(yùn)營(yíng)管理能力等 PPP 項(xiàng)目所需求的條件”為項(xiàng)目公司股權(quán)變動(dòng)的實(shí)質(zhì)目的,對(duì)社會(huì)資本方的退出路徑和選擇真正擁有運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)進(jìn)入項(xiàng)目公司的工作方案重新設(shè)計(jì)。這樣,不僅有助于政府方對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量保障的關(guān)注,而且有利于增強(qiáng)社會(huì)資本方資本的靈活性和融資吸引力,有利于社會(huì)資本更有效地實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值。
鄭大衛(wèi)(財(cái)務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行):聯(lián)合體參與 PPP
有些情況需注意,甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目違規(guī)和融資落地,一是實(shí) 施方案和招標(biāo)文件中,允許聯(lián)合體投標(biāo),但是對(duì)聯(lián)合體成員
 
資質(zhì)要求參照施工企業(yè),可能導(dǎo)致設(shè)計(jì)方、運(yùn)營(yíng)方、財(cái)務(wù)投 資人無法進(jìn)來。二是出現(xiàn)聯(lián)合體代持等違規(guī)情形,如母公司中標(biāo)子公司入股。個(gè)別聯(lián)合體成員不出資。在未留通道的情 況下由基金管理人中標(biāo),有限合伙基金入股等。三是聯(lián)合體 成員內(nèi)部責(zé)任邊際不清,導(dǎo)致項(xiàng)目管理混亂。四是對(duì)于聯(lián)合 體成員之間股權(quán)轉(zhuǎn)讓、鎖定期沒有相應(yīng)的靈活度,原則上財(cái)務(wù)投資人鎖定期應(yīng)短于控股方和運(yùn)營(yíng)方,只有這樣吸引險(xiǎn)資等財(cái)務(wù)投資人。
劉新平(財(cái)務(wù)類 中鐵(上海)投資集團(tuán)有限公司):
從政策層面的建議:一是從政策制定上,允許社會(huì)資本方引入財(cái)務(wù)投資者。由于當(dāng)前 PPP 項(xiàng)目資本金融資極其困難,財(cái)務(wù)投資者往往不愿標(biāo)前進(jìn)入聯(lián)合體,而在標(biāo)后進(jìn)入。如果招標(biāo)文件沒有預(yù)留接口,財(cái)務(wù)投資者由于政策原因很難進(jìn)入。建議在政策層面,明確財(cái)務(wù)投資者標(biāo)后進(jìn)入的合法性。二是從政策層面明確聯(lián)合體成員的最低出資比例,以防止聯(lián)合體成員的象征性出資,如市場(chǎng)上已經(jīng)出現(xiàn) 1、0.1 、甚至 0.01的出資比例。三是制定更加靈活、彈性的股權(quán)轉(zhuǎn)讓政策。當(dāng)前社會(huì)資本方投資 PPP 的能力已較幾年前大幅降低,盤活存量是社會(huì)資本保持可持續(xù)投資 PPP 能力的重要途徑。社會(huì)資本方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)在政策層面得到支持。
連國(guó)棟(咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限
公司):PPP 項(xiàng)目由于涉及到投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各方面,
 
目前具備全方位、一體化的社會(huì)資本方比較少,因此聯(lián)合體成員參與 PPP 項(xiàng)目投標(biāo)成為常態(tài),而實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)作過程中, 因融資、運(yùn)作存在問題,導(dǎo)致聯(lián)合體成員替換等也成為常態(tài), 導(dǎo)致實(shí)施過程中出現(xiàn)一些問題,因此需要從政策、制度上規(guī)范進(jìn)一步規(guī)范,有如下建議:一是聯(lián)合體成員如何組成,才能使聯(lián)合體更具優(yōu)勢(shì),發(fā)揮各自特長(zhǎng)?目前的聯(lián)合體成員一般包括基金、財(cái)務(wù)投資人、施工單位、運(yùn)營(yíng)商,根據(jù)招投標(biāo)法聯(lián)合體成員要承擔(dān)連帶責(zé)任,成員之間的風(fēng)險(xiǎn)太大,能否各自依據(jù)分工分別承擔(dān)自己責(zé)任。二是聯(lián)合體成員更換的問題,目前很多項(xiàng)目由于融資或政策變更,導(dǎo)致聯(lián)合體成員難以實(shí)施,需要變更成員,由于政策不明朗,目前操作多種多樣,認(rèn)識(shí)也不同,有的認(rèn)為成立項(xiàng)目公司后,變更成員是合法的,有的認(rèn)為需要重新招標(biāo),需要更清晰的界定,便于執(zhí)行,也有利于項(xiàng)目推進(jìn)。三是聯(lián)合體資質(zhì)的認(rèn)定問題,根據(jù)招投標(biāo)法,聯(lián)合體成員是以資質(zhì)較低為準(zhǔn),而目前 PPP 在招標(biāo)操作中,實(shí)際操作標(biāo)準(zhǔn)不一,有的是以任意成員方具備即可,建議能夠進(jìn)一步明確。
段志文(財(cái)務(wù)類 中鐵十七局集團(tuán)有限公司):PPP 項(xiàng)目
具有的明顯的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特征,PPP 項(xiàng)目具有投資大、合同周期長(zhǎng)、專業(yè)性要求高、參與方多且利益訴求不同等特點(diǎn),具有不同專業(yè)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本以聯(lián)合體方式參與PPP 項(xiàng)目,不僅可以提高項(xiàng)目成功概率,同時(shí)有利于項(xiàng)目的實(shí)施和
 
運(yùn)作效率的提高。建議:一是要體現(xiàn)以投資、運(yùn)營(yíng)為最終目標(biāo)為導(dǎo)向的原則,一般情況下,財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)是PPP 項(xiàng)目的兩大風(fēng)險(xiǎn)類型,以獲取項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)為目的的長(zhǎng)期投資者是政府、債權(quán)人重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。因此長(zhǎng)期投資者、運(yùn)營(yíng)者的財(cái)務(wù)能力、運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī),理應(yīng)作為評(píng)估社會(huì)資本是否具備合同履約能力的最重要評(píng)判基準(zhǔn)。二是聯(lián)合體組成要體現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則。要重點(diǎn)考察聯(lián)合體牽頭方資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力, 將不同專業(yè)優(yōu)勢(shì)、不同投資背景的各成員資源要素集成在PPP 項(xiàng)目全周期、各環(huán)節(jié)上,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的高效運(yùn)作、物有所值。三是要重視聯(lián)合體各成員方的利益訴求,允許聯(lián)合體成員在不同階段進(jìn)行股權(quán)相互轉(zhuǎn)讓,適時(shí)調(diào)整各股東的股權(quán)比例,有利于各股東投資目的的實(shí)現(xiàn)和項(xiàng)目的順暢運(yùn)行。四是明晰聯(lián)合體成員之間的相互責(zé)任。聯(lián)合體成員的連帶責(zé)任是法定責(zé)任但一定是階段性的。成員的資質(zhì)、業(yè)績(jī)是互補(bǔ)的可以累加的,而不能過分強(qiáng)調(diào)以最低為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。牽頭人是負(fù)責(zé)整合資源的,不能強(qiáng)制要求其在聯(lián)合體成員中持有最大比例股權(quán)。聯(lián)合體成員組成可以限定專業(yè)但不宜限制具體數(shù) 量。
馬勇(行業(yè)類 中電建路橋集團(tuán)有限公司):目前 PPP
項(xiàng)目聯(lián)合體投標(biāo)中存在一個(gè)問題應(yīng)該引起高度重視,部分企業(yè)利用組成很多單位組成聯(lián)營(yíng)體(有時(shí)數(shù)量達(dá)到十幾家)參 與 PPP 項(xiàng)目方式逃避監(jiān)管,達(dá)到出表的目的。這種聯(lián)營(yíng)體有
 
著這樣的特點(diǎn),多家參與單位性質(zhì)、資質(zhì)相同,有多個(gè)參與單位的股份相同,各家單位都不是控股單位,項(xiàng)目將不體現(xiàn) 在各參與單位資產(chǎn)負(fù)債表中,將造成隱性債務(wù)更加隱蔽,后期存在不可控風(fēng)險(xiǎn),這種模式思路與資管新規(guī)前出表思路一樣。建議:一是限制同質(zhì)內(nèi)企業(yè)組成聯(lián)營(yíng)體數(shù)量,應(yīng)不超過3 家為宜。二是嚴(yán)禁多家股東單位同股比方案參與 PPP 項(xiàng)目逃避監(jiān)管。三是聯(lián)營(yíng)體內(nèi)應(yīng)按股權(quán)比例分?jǐn)倐鶛?quán)入表,降低 隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
朱靜(法律類 江蘇義行律師事務(wù)所):對(duì)聯(lián)合體參與
PPP 項(xiàng)目已經(jīng)有了相關(guān)的政策規(guī)定, 財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》解讀提出“要求社會(huì)資本的股份不得由第三方代持,遏制當(dāng)前部分社會(huì)資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù),以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象, 確保社會(huì)資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性,夯實(shí)社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任”,但對(duì)于實(shí)踐中聯(lián)合體違反了相關(guān)規(guī)定, 如何處罰或承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任沒有明確或具體的規(guī)定。建議應(yīng)從規(guī)范聯(lián)合體協(xié)議的內(nèi)容、參與的聯(lián)合體資質(zhì)要求、聯(lián)合體協(xié)議的效力等源頭開始,到中標(biāo)后聯(lián)合體各方的職責(zé)和合同義務(wù),聯(lián)合體內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓、對(duì)外股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面均應(yīng)有相關(guān)的規(guī)范性要求和約束,尤其對(duì)聯(lián)合體一方不出資入股的或讓
 
第三方代持股份的違規(guī)行為給予嚴(yán)厲的懲罰。
朱磊(咨詢類 中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司):在傳統(tǒng)模式下,《政府采購法》和《招投標(biāo)法》對(duì)聯(lián)合體的要求是相對(duì)明確的。就 PPP 項(xiàng)目而言,規(guī)范聯(lián)合體參與PPP 項(xiàng)目的行為,其核心問題是,在引入項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP 項(xiàng)目合同并負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)及移交等工作的情況下,如何明確和落實(shí)聯(lián)合體之間分工,如何明確實(shí)施機(jī)構(gòu)與聯(lián)合體成員之間的關(guān)系。在利用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的規(guī)定落實(shí)聯(lián)合體成員在設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)以及移交方面分工的同時(shí), 我認(rèn)為,不能因?yàn)轫?xiàng)目公司是一個(gè)獨(dú)立的法人主體,就把聯(lián)合體中投資人的身份弱化為項(xiàng)目公司的出資人,從合同履約角度,中標(biāo)的聯(lián)合體及其成員才是終極的合同對(duì)手方,項(xiàng)目公司不過是其控制下的木偶。規(guī)范PPP 項(xiàng)目中聯(lián)合參與PPP 項(xiàng)目的行為,就應(yīng)該明確聯(lián)合體成員對(duì)項(xiàng)目公司在 PPP 項(xiàng)目合同之下的履約責(zé)任承擔(dān)連帶保障義務(wù),至少應(yīng)就其在聯(lián)合體協(xié)議中的分工部分承擔(dān)連帶義務(wù),否則招標(biāo)文件中的資質(zhì)等要求缺乏落地的保證。
焦軍(咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司):聯(lián)合體的相關(guān)規(guī)定,最早來源于基本采購法和國(guó)際慣例。在傳統(tǒng)采購模式中,規(guī)定必須簽訂聯(lián)合體協(xié)議,明確牽頭方和各方責(zé) 任義務(wù)。有兩個(gè)核心詞 jointly and severally,各成員方要連帶地分別地承擔(dān)責(zé)。這兩個(gè)詞似乎本身就值得辨析,因?yàn)?/div>
 
聯(lián)合體投標(biāo)是為了加強(qiáng)能力,成員方之間是為了資質(zhì),業(yè)績(jī), 經(jīng)驗(yàn),實(shí)施能力的互補(bǔ)加強(qiáng)。在 PPP 模式,問題更加復(fù)雜了, 各個(gè)環(huán)節(jié)都有合作點(diǎn),尤其是融資和運(yùn)營(yíng)。業(yè)內(nèi)普遍主張各方都得入股,股權(quán)至少鎖定到工程竣工后穩(wěn)定運(yùn)行 3 年。而這是從PPP 的模式特定考慮的,資產(chǎn)證券化要求考慮的,暫時(shí)沒有相關(guān)的嚴(yán)格的法律要求。
宿輝(法律類 吉林功承律師事務(wù)所):具備不同資質(zhì)條件的成員單位組成聯(lián)合體共同參與PPP 項(xiàng)目是我國(guó)目前社會(huì)資本方的重要主體形式。對(duì)于聯(lián)合體作為投標(biāo)主體的法律屬性,學(xué)者們普遍認(rèn)同其屬于《民法通則》第 51 條至 53 條規(guī)定的聯(lián)營(yíng)。但對(duì)于聯(lián)合體屬于何種聯(lián)營(yíng)有不同觀點(diǎn)。我認(rèn)為,在現(xiàn)有的法律框架下,招投標(biāo)或政府采購環(huán)節(jié)的 PPP 聯(lián)合體只能是受《民法通則》第 52 條約束的半緊密型聯(lián)營(yíng)。新型城鎮(zhèn)化背景下大型復(fù)雜PPP 項(xiàng)目對(duì)于聯(lián)合體方式投標(biāo)提出了客觀需求。我國(guó)長(zhǎng)期以來缺乏對(duì)于聯(lián)合體作為民事主體的理論研究,現(xiàn)行法律安排對(duì)于 PPP 項(xiàng)目政府和社會(huì)資本方的長(zhǎng)期合作特點(diǎn)明顯缺乏操作性,會(huì)阻礙社會(huì)資本方參與PPP 項(xiàng)目的意愿,應(yīng)以“有限度的、可退出的”連帶責(zé)任形式對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)行改造。
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