一、熱點關(guān)注

鄭大衛(wèi)（財務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：金融機構(gòu)如何行使介入權(quán)？特別是PPP 項目合同提前終止的情況下，有哪些相關(guān)建議？

二、交流實錄

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中

心）：關(guān)于金融機構(gòu)如何行使介入權(quán)。根據(jù)財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156 號），參考《世界銀行 2017 年版 PPP 合同條款指南》， 介入權(quán)是指在PPP 項目公司發(fā)生違約事件且無法在約定期限內(nèi)補救時，金融機構(gòu)可以自行或委托第三方接管項目并對項目進(jìn)行補救。通常是通過金融機構(gòu)簽署直接介入?yún)f(xié)議的方式來行使介入權(quán)。要注重做好以下工作：一是在SPV 公司與銀行簽訂貸款合同時，應(yīng)根據(jù)商業(yè)銀行法及貸款管理等相關(guān)規(guī)定，在借款合同中約定相關(guān)的介入條件和介入方式，并要細(xì)化完善，避免通過 PPP 項目合同或融資協(xié)議來簡單規(guī)定金融機構(gòu)的介入權(quán)；二是直接介入?yún)f(xié)議作為 PPP 項目合同的附件， 并將簽署直接介入?yún)f(xié)議作為融資交割的前提；三是實施機構(gòu)在做方案之前時，一定要科學(xué)如實地進(jìn)行可研編制，準(zhǔn)確測算項目的建設(shè)投資規(guī)模和建設(shè)、運營期限；四是財政部門要準(zhǔn)確客觀地測算政府的財政承受能力，支付能力；五是借款

 

人對 PPP 項目的各項指標(biāo)要充分測算論證，確定科學(xué)合理的貸款期限與借款量。同時要注意：一是簽署直接介入?yún)f(xié)議， 不能改變 PPP 項目合同項下政府方和社會資本方的風(fēng)險分配；二是讓社會資本方以當(dāng)事人的身份對直接介入?yún)f(xié)議的條款進(jìn)行書面確認(rèn)。

關(guān)于 PPP 項目合同提前終止的情況下，金融機構(gòu)如何行使介入權(quán)有以下幾點建議：一是 PPP 項目合同提前終止應(yīng)提前告知已投放信貸資金的金融機構(gòu)，并取得金融機構(gòu)的同意；二是金融機構(gòu)首先要考慮項目整體的風(fēng)險問題，做好充分的調(diào)研工作，決定是否介入項目，如果整個項目存在可運營、風(fēng)險可控的情況下，可以介入，并開展介入相關(guān)工作； 三是與政府方協(xié)商進(jìn)行無流動性市場測評，本著公平、公正原則確保得到準(zhǔn)確的結(jié)果；四是如果行使介入權(quán)，盡量減少產(chǎn)生的額外費用；五是處理好與其他主體的關(guān)系，項目工程承包人、次承包人、保險機構(gòu)、供貨商等，在確保項目能夠繼續(xù)運營的情況下，保障各方利益；六是若金融機構(gòu)自行或委托第三方在項目提前終止前對項目進(jìn)行干預(yù)和補救，盡量避免項目提前終止，對委托的第三方機構(gòu)，進(jìn)行嚴(yán)格的審查， 吸取前面的教訓(xùn)盡量避免再次出現(xiàn)提前終止的情形；七是項目公司無法承擔(dān)償債義務(wù)，導(dǎo)致特許經(jīng)營項目合同終止或者其他情形下，可允許融資機構(gòu)在一定期間內(nèi)控制項目公司， 或在一定條件下，允許融資機構(gòu)指定原特許經(jīng)營者將特許經(jīng)營權(quán)及項目整體權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給恰當(dāng)?shù)男碌氖茏屓?，新的受讓人必須履行原特許經(jīng)營者承諾履行的義務(wù)。

 

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

PPP 項目開展項目融資時，金融機構(gòu)會以項目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流和可靠的收入來源作為融資審貸和持續(xù)放貸的前提與 基礎(chǔ)條件，并重點關(guān)注項目實施過程中發(fā)生的成本超支、建 設(shè)期延長或運營期減少、項目績效評價不合格導(dǎo)致收入降低等風(fēng)險對金融機構(gòu)可能產(chǎn)生的不利影響。為防范和消弭上述不利影響，金融機構(gòu)通常會在簽署的融資文件中設(shè)置融資方的介入權(quán)約定。那么，在實操層面，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何行使介入權(quán)呢？以下幾點建議供參考：

首先，行使介入權(quán)需有明確的介入?yún)f(xié)議或合同條款作為

介入依據(jù)。目前金融機構(gòu)的介入權(quán)仍屬約定權(quán)利而并非法定權(quán)利，故，金融機構(gòu)需依據(jù)明確的協(xié)議約定，方有權(quán)介入 PPP 項目實施。實操層面建議可采取以下兩種操作方式：一是在金融機構(gòu)與項目公司（不設(shè)項目公司時為社會資本，下同） 簽署的融資文件中予以約定，并將融資文件報經(jīng)項目實施機構(gòu)備案，且不應(yīng)與 PPP 項目合同約定沖突；二是由項目實施機構(gòu)、金融機構(gòu)與項目公司另行簽署介入?yún)f(xié)議明確約定金融機構(gòu)的介入權(quán)。其次，行使介入權(quán)需符合相關(guān)協(xié)議約定的情形。金融機構(gòu)不得無正當(dāng)理由介入PPP 項目的正常生產(chǎn)經(jīng)營管理活動，妨礙社會資本方對項目及項目公司的控制和管 理。只有在發(fā)生協(xié)議約定的特定情形下，方可行使介入權(quán)介入 PPP 項目。就行使介入權(quán)的特定情形，建議可參照財金 113 號文相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。再次，行使介入權(quán)需要滿足協(xié)議約定的介入程序。當(dāng)發(fā)生約定介入情形時，已不單是項目公司

 

自身經(jīng)營管理風(fēng)險問題，更重要的是涉及到 PPP 項目是否能夠持續(xù)向社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。因此，該情形下極有可能同時觸發(fā)政府方的監(jiān)管權(quán)利和職權(quán)行使。故，建議金融機構(gòu)在正式啟動介入程序之前，應(yīng)取得項目實施機構(gòu)的書面同意，并在相關(guān)介入?yún)f(xié)議或條款中提前約定金融機構(gòu)介入PPP 項目的具體程序，如告知程序（金融機構(gòu)通知項目公司將行使介入權(quán)等原因、方式、范圍和程度的事宜）、異議程序（項目公司對金融機構(gòu)行使介入權(quán)的權(quán)利救濟程序）、介入權(quán)的具體實施步驟等。從次，行使介入權(quán)需要采取符合協(xié)議約定的介入方式。金融機構(gòu)行使介入權(quán)的具體方式也需在介入?yún)f(xié)議條款中予以明確，并遵照協(xié)議確定的方式執(zhí)行。通常而言，介入方式可采用增加監(jiān)管方式、監(jiān)管頻次、替代部分履行、整頓或臨時接管等方式，以保證項目仍可持續(xù)順利運行。最后，行使介入權(quán)需要遵循必要的限制性要求。金融機構(gòu)行使介入權(quán)時，除了需要滿足上述條件和程序要求外， 還需遵循介入程度（特別是介入時間和范圍）的限制。即金融機構(gòu)介入PPP 項目的時間和范圍不應(yīng)超過足以使項目公司改正導(dǎo)致介入的違約事件，或緩解緊急事件或使項目公司具備應(yīng)對能力解除緊急事件。

通常而言，如金融機構(gòu)介入 PPP 項目實施后未能限期糾

正和補救項目公司恢復(fù)履約的，則相應(yīng)會啟動政府方行使介入權(quán)程序。如政府方行使介入權(quán)仍然無法補救項目公司的違約行為或解除緊急事件的，則政府方有權(quán)選擇終止項目合 作，或雙方協(xié)商啟動提前終止機制。在 PPP 項目合同提前終

 

止的情況下，由政府方按照約定給予項目公司或社會資本方相應(yīng)的提前終止補償。而此時，金融機構(gòu)已無權(quán)行使介入權(quán)， 而是按照融資合同等文件約定與項目公司或社會資本方進(jìn)行債權(quán)結(jié)算或清算事宜。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務(wù)所）：在 PPP 項目

中，金融機構(gòu)的介入權(quán)大致可分為兩類，一類是作為社會資本方（多為聯(lián)合體成員）的介入權(quán)，另一類則是作為項目債權(quán)人的介入權(quán)。對于前者，更多的是作為項目公司股東的股東權(quán)利，主要依據(jù)公司章程中的規(guī)定行使，受到我國《公司法》的規(guī)制和保護，在此不做重點討論。而對于后者——PPP 項目債權(quán)人的介入權(quán)，并沒有相應(yīng)的制度予以匹配，也無直接的法律依據(jù)，仍停留在通過在 PPP 項目合同或直接介入?yún)f(xié)議中的預(yù)定，即《合同法》層面為 PPP 項目債權(quán)人創(chuàng)設(shè)權(quán)利。此外，就我國PPP 項目實踐而言，金融機構(gòu)真正作為 PPP 項目的股東方畢竟是少數(shù)，而幾乎所有的PPP 項目都離不開融資，因此若無特殊說明，下文所提的介入權(quán)均為PPP 項目債權(quán)人的介入權(quán)。正如《世界銀行 2017 年版 PPP 合同條款指南》中所述，在 PPP 項目中，“介入權(quán)實際上是給予貸款機構(gòu)可融資性的安慰。”依據(jù)財金 113 號文第二十四條規(guī)定， 金融機構(gòu)在 PPP 項目行使介入權(quán)的前提條件和方式主要是， “當(dāng)項目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務(wù)風(fēng)險，威脅或侵害債權(quán)人利益時，債權(quán)人可依據(jù)與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入?yún)f(xié)議或條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險已解除的，債權(quán)

 

人應(yīng)停止介入”。而在最新的操作指南修訂稿中則對介入權(quán)做了部分調(diào)整，一是直接介入?yún)f(xié)議的簽訂主體刪去了政府 方；二是債權(quán)人行使介入權(quán)之前，需向?qū)嵤C構(gòu)提交介入方 案并獲得政府書面同意。因此，就當(dāng)前及未來可能的政策環(huán) 境而言，PPP 項目中的金融機構(gòu)若想行使介入權(quán)，需要：一是項目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務(wù)風(fēng)險，威脅或侵害了金融機構(gòu)的利益；二是項目合同中有介入權(quán)條款或簽訂了直接介入?yún)f(xié) 議；三是未來可能還需要取得實施機構(gòu)的書面批準(zhǔn)。對于如 何行使介入權(quán)，14 版指南和 19 版指南修訂稿中都沒有給出明確回應(yīng)，結(jié)合國內(nèi)外 PPP 項目實踐，PPP 項目中債權(quán)人（金融機構(gòu)）行使介入權(quán)的方式主要包括：直接或間接指定政府方認(rèn)可的第三方參與PPP 項目管理、自行接管 PPP 項目的全部或部分管理權(quán)和要求政府方臨時接管 PPP 項目。

關(guān)于 PPP 項目合同終止情況下金融機構(gòu)介入權(quán)的行使，

有以下幾點建議供參考：一是重視直接介入?yún)f(xié)議，前文已述， 我國并沒有在法律層面上構(gòu)建債權(quán)人介入制度，而 PPP 項目合同或貸款協(xié)議中的介入權(quán)條款并不足以應(yīng)對復(fù)雜的項目實際情況。因此一份由 PPP 項目各參與方共同簽署的直接介入?yún)f(xié)議就是 PPP 項目中金融機構(gòu)行使介入權(quán)的最重要抓手， 且該直接介入?yún)f(xié)議至少應(yīng)當(dāng)囊括介入權(quán)的行使的觸發(fā)事件、行使程序、期限以及行使方式，尤其是在PPP 項目合同終止的情況下，直接介入?yún)f(xié)議更是金融機構(gòu)能否行使、如何行使介入權(quán)的關(guān)鍵。二是要根據(jù) PPP 項目合同終止的不同階段設(shè)置介入方案和措施，比如在尚未進(jìn)入建設(shè)期之前，介入權(quán)的

 

行使更應(yīng)當(dāng)關(guān)注項目公司的治理和內(nèi)部決策，而進(jìn)入建設(shè)期后則主要關(guān)注項目的最終建設(shè)工作是否能夠完成，確保項目靜態(tài)資產(chǎn)的完整程度，若項目進(jìn)入運營期，則介入權(quán)應(yīng)當(dāng)重點圍繞項目運營，確保公共服務(wù)的持續(xù)性以及現(xiàn)金流連續(xù) 性。三是當(dāng)PPP 項目合同提前終止時，金融機構(gòu)在行使介入權(quán)時應(yīng)當(dāng)委托專業(yè)人員，做好內(nèi)部測評和具體方案的制定， 涉及到的專業(yè)包括不限于法律、金融、基建、運營、公司治理與政府關(guān)系梳理等，僅僅依靠金融機構(gòu)一己之力就想做好項目介入是不現(xiàn)實的。此外，也提醒金融機構(gòu)注意，行使介入權(quán)是手段而不是目的，在簽署貸款協(xié)議前就應(yīng)當(dāng)對PPP 項目做全面細(xì)致的風(fēng)險評估，而且嚴(yán)格意義上來說，PPP 項目介入權(quán)的最佳行使時間實際上是當(dāng)項目出現(xiàn)潛在終止風(fēng)險 時，此時金融機構(gòu)充當(dāng)?shù)氖?ldquo;救命稻草”的角色，直接關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展完善和公共服務(wù)的持續(xù)提供，金融機構(gòu)不宜也不應(yīng)僅從自身利益出發(fā)，充當(dāng)“掘墓人”的角色，只有項目的順利實施和平穩(wěn)運行才是確保自身利益的最佳方法。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評估（北京）有限公司山

東分公司）：關(guān)于金融機構(gòu)（債權(quán)人）介入權(quán)行使的前提條件。世行 PPP 項目合同條款指南：在合同方面，“介入”是指不屬于有關(guān)合同的第三方根據(jù)合同接替違約方的能力。通常是在有限的時間內(nèi)進(jìn)行，目的是糾正違約，防止合同終止。 對于 PPP 項目而言，由于大多數(shù)項目融資通過項目“收益權(quán)” 質(zhì)押，為“有限追索權(quán)”。在項目公司違約可能導(dǎo)致PPP 項目合同提前終止，使得金融機構(gòu)（債權(quán)人）無法收回借款本

 

息，造成資金損失，因此借由通過“協(xié)議”行使介入權(quán)。關(guān)于我國PPP 項目中金融機構(gòu)（債權(quán)人）行使介入權(quán)的

依據(jù)。一是財金 156 號文附件《PPP 項目合同指南（試行）》規(guī)定“融資方的介入權(quán)。由于項目的提前終止可能會對融資方債權(quán)的實現(xiàn)造成嚴(yán)重影響，因此融資方通常希望在發(fā)生項目公司違約事件且項目公司無法在約定期限內(nèi)補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進(jìn)行補救。為了保障融資方的該項權(quán)利，融資方通常會要求在PPP 項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定”、“在PPP 項目合同規(guī)定中融資方介入權(quán)或者政府、融資方和項目公司三方簽署了直接接入?yún)f(xié)議的情形下，項目公司違約事件發(fā)生且在限期內(nèi)無法補救時，還會允許融資方或其指定的第三方進(jìn)行補救”。二是操作指南修訂稿“項目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務(wù)風(fēng)險，威脅或侵害債權(quán)人利益的，債權(quán)人可依據(jù)與項目公司（社會資本） 簽訂的直接介入條款，要求項目公司（社會資本）改善管理。在直接介入條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險已解除的，債權(quán)人應(yīng)停止介入。債權(quán)人行使介入權(quán)之前，需向?qū)嵤C構(gòu)提交介入方案并獲得政府書面同意”。鑒于 PPP 法規(guī)并沒有明確金融機構(gòu)（債權(quán)人）介入權(quán)相關(guān)規(guī)定，從以上已實施與擬實施的法規(guī)看，PPP 項目中金融機構(gòu)行使介入權(quán)可以通過合同進(jìn)行約定。其介入權(quán)為要求項目公司（社會資本）改善現(xiàn)狀的“整頓權(quán)”，并且實施前需要政府方書面同意。

關(guān)于金融機構(gòu)（債權(quán)人）在項目公司違約時的介入權(quán)行

 

使。當(dāng)項目公司違約，致使政府方介入，有兩種行為會對金 融機構(gòu)（債權(quán)人）產(chǎn)生重大影響：一是政府方或政府方指定第三人將代項目公司履行其違約所涉及的部分義務(wù)。二是如果政府方的介入仍然無法補救項目公司的違約，政府方根據(jù)提前終止機制終止項目合同。對于第一種情形，金融機構(gòu)（債 權(quán)人）根據(jù)介入?yún)f(xié)議，會同政府方參與項目公司的整頓。一旦當(dāng)政府方啟動終止程序后，金融機構(gòu)（債權(quán)人）不僅是介入的問題，更要啟動追索程序。

關(guān)于 PPP 項目合同條款設(shè)計。為確保公共產(chǎn)品及服務(wù)的

有效供給，維護社會公共利用。同時避免金融機構(gòu)（債權(quán)人） 損失，在 PPP 項目合同中設(shè)置相關(guān)介入條款。常見的表述為： “因項目公司違約責(zé)任，威脅或侵害融資機構(gòu)（債權(quán)人）利益時，融資機構(gòu)可依據(jù)《PPP 項目合同》中的直接介入條款， 要求項目公司改善管理，或會同政府方選定合格的機構(gòu)接管本項目。項目公司簽署的融資合同中的介入條款需經(jīng)政府方確認(rèn)，融資機構(gòu)介入權(quán)不得涉及項目資產(chǎn)權(quán)屬變更以及項目公司股權(quán)變動，融資機構(gòu)行使介入權(quán)時需經(jīng)政府方同意”。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

根據(jù)財金 156 號文附件《PPP 項目合同指南（試行）》規(guī)定， 介入權(quán)是指在發(fā)生項目公司違約事件且項目公司無法在約定期限內(nèi)補救時，融資方可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進(jìn)行補救。為了推動金融機構(gòu)更好地行使介入權(quán)，個人提出以下建議：首先，金融機構(gòu)在遇到項目公司違約導(dǎo)致合同中止的前后，可以從三方面進(jìn)行介入。一是確

 

保質(zhì)押登記手續(xù)合規(guī)、完備，確保質(zhì)押權(quán)益在項目違約時能夠?qū)崿F(xiàn)。二是加強收費賬戶的監(jiān)管，確保封閉運作。當(dāng)政府征收項目賬戶時，應(yīng)及時干涉協(xié)商，確保還款可持續(xù)性。有些項目雖然社會資本方違約，但項目仍正常運作且現(xiàn)金流充沛。三是要求借款人或出質(zhì)人為收費權(quán)所依附的項目財產(chǎn)辦理保險，明確貸款人為保險賠償權(quán)益的第一受益人。其次， 通過直接協(xié)議規(guī)定保障金融機構(gòu)權(quán)益。在與政府方、項目公司及其他利益相關(guān)方簽署的直接協(xié)議中進(jìn)一步明確約定金 融機構(gòu)的介入權(quán)內(nèi)容，以此作為融資交割的前提，同時有關(guān)介入權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與PPP 項目協(xié)議中對于臨時接管、發(fā)出提前終止等情況的相關(guān)約定相匹配，避免介入權(quán)與其他權(quán)利混雜使用，從而增強金融機構(gòu)對項目可融資性的信心，保護金融機構(gòu)的權(quán)益，充分發(fā)揮合同效力。再次，處理好金融機構(gòu)介入權(quán)和政府介入權(quán)的關(guān)系。對于多數(shù)由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)類 PPP 項目，協(xié)議條款通常對金融機構(gòu)的介入權(quán)存在諸多限制，從政府方角度來看，放寬金融機構(gòu)的介入權(quán)易使得項目存在失控可能性，同時對于金融機構(gòu)來說，嚴(yán)苛的介入權(quán)限制是一個不容忽視的風(fēng)險點，二者之間的矛盾凸顯。因此應(yīng)盡量找到雙方對于介入權(quán)要求的平衡點，一旦金融機構(gòu)準(zhǔn)備行使介入權(quán)時地方政府能有效配合，形成長效協(xié)調(diào)的機 制。最后，要完善相關(guān)法律法規(guī)。在 PPP 模式項目的債權(quán)融資中，當(dāng) PPP 項目合同提前終止時，有效保護金融機構(gòu)債券的法律環(huán)境還未完全建立，因此建議積極推進(jìn)立法工作，增加融資介入權(quán)條款，并明確相應(yīng)的登記機關(guān)，以及行使權(quán)力

 

的流程，從而防范融資風(fēng)險，強化風(fēng)控意識，增強金融機構(gòu)自我保護能力。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：從國際

上來看, 并非所有的 PPP 項目都涉及到金融機構(gòu)的介入權(quán)， 只有采用項目融資(Project Finance)方式的 PPP 項目才約定金融機構(gòu)的介入權(quán)。Project Finance means that the debt financing (provided by banks or the bond market) is raised on a project-specific basis and relies primarily on the PPP project agreement and the various subcontracts for security, and on the specific project cash flows for repayment. 在項目融資方式之下，金融機構(gòu)希望確保當(dāng)PPP 項目的任何主要合同（最重要的是 PPP 項目合同）出現(xiàn)違約，且違約可以使相對方有權(quán)解除合同之時， 有權(quán)“介入”項目公司在相關(guān)協(xié)議項下的權(quán)利和義務(wù)，并糾正其違約行為。另一方面，按照 PPP 項目合同的約定，在項目公司出現(xiàn)違約或某些緊急情況之下，政府方也有權(quán)介入到項目之中，并擁有因項目公司違約而終止合同的權(quán)利。所有這些相關(guān)事項，都會在直接協(xié)議（Direct Agreement) 中進(jìn)行約定，以明確違約、介入和終止的情況下政府、項目公司與金融機構(gòu)三者之間的關(guān)系和權(quán)責(zé)。

建議：一是金融機構(gòu)的介入權(quán)核心是確保PPP 項目持續(xù)

實施，避免提前終止。例如：政府應(yīng)承諾，未事先書面通知金融機構(gòu)，未首先給予金融機構(gòu)介入權(quán)并糾正相關(guān)違約行為之前，不得提前終止PPP 項目合同、起訴項目公司、申請其

 

破產(chǎn)等。這些約定有助于項目融資方式的推廣，融資依賴于項目本身，而不是社會資本的資產(chǎn)負(fù)債表，可以促進(jìn)項目本身的高質(zhì)量，鼓勵社資本承擔(dān)更多或更大的項目。因此，建議政策上應(yīng)進(jìn)一步鼓勵采用項目融資方式解決PPP 項目的融資問題，明確擔(dān)保交易(資產(chǎn)/股份質(zhì)押)、浮動抵押、信貸間協(xié)議和介入權(quán)等基本術(shù)語。二是國際上，金融機構(gòu)的介入權(quán)是通過直接協(xié)議（Direct Agreement)約定的方式實現(xiàn)的。金融機構(gòu)可以或自行委托其他專業(yè)公司介入 PPP 項目，并暫時承擔(dān)項目公司的權(quán)利義務(wù)，通常是三方協(xié)議。建議可以制定直接協(xié)議范本，以范本為基礎(chǔ)，鼓勵相關(guān)方開展談判，制訂介入的細(xì)節(jié)安排，并成為PPP 項目合同不可缺少的組成部分。三是金融機構(gòu)的介入權(quán)緣自國際，國內(nèi)適用之時應(yīng)考慮特定的法律環(huán)境。例如，國際上某些 PPP 項目，政府不希望金融機構(gòu)介入而喪失對項目的控制權(quán)，而選擇提前終止項目合同，且慣例是政府的提前終止補償能夠清償項目融資的債務(wù)。而國內(nèi)PPP 項目因社會資本違約而提前終止之時，補償是否必須涵蓋項目公司的融資債務(wù)，是否涉嫌兜底承諾，存在爭議。另外，如果國內(nèi) PPP 項目未采用項目融資方式，政府在提前終止PPP 項目合同之時，可否授予金融機構(gòu)的介入權(quán)，也在探索之中。

尹昱（財務(wù)類 建設(shè)銀行建銀工程咨詢有限責(zé)任公司山

東分公司）：  貸款人介入權(quán)的定義。一是貸款人介入權(quán)

（Lender’s Step-In Rights）指當(dāng)借款人違約、項目公司面臨其與政府方、承包商、運營商及設(shè)備供應(yīng)商等的合同終

 

止時，貸款銀行有權(quán)介入項目公司簽訂的特許協(xié)議、總承包合同和運營合同等，  使貸款銀行能取代項目公司的位置

（Step In），在介入期糾正有關(guān)方的違約、促使其繼續(xù)履行合同或指定接管人履行主要合同，并解決潛在的終止事項， 阻止作為項目基礎(chǔ)的特許協(xié)議等合同的終止，從而有機會復(fù)活項目。在介入期內(nèi)，貸款人應(yīng)將對項目的干擾和中斷最小化，并須視項目具體情況及時退出（Step out）--《PPP 術(shù)語手冊》。二是在合同環(huán)境下，“介入”是指相關(guān)合同當(dāng)事人以外的第三方介入以替代合同項下違約方地位的能力。介入權(quán)通常具有時效限制，其目的是給予介入方糾正合同當(dāng)事人違約并防止合同被終止的機會。介入權(quán)一般在貸款方與締約政府部門簽署的協(xié)議（通常稱為“直接協(xié)議”，或在某些法域稱為“同意協(xié)議”）中進(jìn)行規(guī)定。直接協(xié)議規(guī)定貸款方有權(quán)在合同可能終止時收到通知，并采取措施糾正問題以防止合同終止（情形）的發(fā)生--Guidance on PPP Contractual Provisions 2017，World Bank。三是“由于項目的提前終止可能會對融資方債權(quán)的實現(xiàn)造成嚴(yán)重影響，因此融資方通常希望在發(fā)生項目公司違約事件且項目公司無法在約定期 限內(nèi)補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進(jìn)行補救。為了保障融資方的該項權(quán)利，融資方通常會要求在PPP 項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定”--《PPP 項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156 號）。四是“明確貸款人限制終止的條件、貸款人的介入權(quán)和條件、貸款人

 

的介入承諾的內(nèi)容要求、程序、有效期及其限制等、介入期 結(jié)束條件和貸款人選擇一個替代本協(xié)議項下項目公司的替 代公司的條件和程序”--《城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》（建城〔2004〕162 號）。五是債權(quán)人承擔(dān)債務(wù)不得清償?shù)目傮w風(fēng)險。為了應(yīng)對這種風(fēng)險賦予其介入權(quán)，允許債權(quán)人接管失敗的項目，或引進(jìn)能夠滿足公共部門需求的其他社會資本方。PFI：Meeting the Investment Challenge, 2003. HM Treasury

探討貸款人介入權(quán)是有益的。2018 年 4 月，世界銀行發(fā)

布了 2018 年度《政府和社會資本合作（PPP）基礎(chǔ)設(shè)施采購

報告》。在合同管理方面，與 2017 年度報告相比，中國這

項得分從 58 分上升到 76 分，主要原因是債權(quán)人介入權(quán)進(jìn)一步得到市場認(rèn)可。有必要在PPP 項目的融資中引入貸款人介入權(quán)的理念。PPP 項目形成的資產(chǎn)是公共資產(chǎn)，一旦借款人違約，金融機構(gòu)融資很難將資產(chǎn)處置，實際上項目收入是還本付息的唯一來源。同時項目的經(jīng)濟價值不是其作為抵押的有形資產(chǎn)，而是使項目運轉(zhuǎn)的一系列合同安排，所以介入權(quán) 被視為貸款銀行控制項目并救濟違約情形的好措施。上世紀(jì)九十年代，日照電廠、山東中華電力 BOT 項目的有限追索項目融資以及近年孟加拉艾薩拉姆電站等走出去項目中有直 接協(xié)議和貸款人介入權(quán)的條款。

行使貸款人介入權(quán)的障礙。受財金 156 號文和世界銀行

《PPP 項目合同指南》的影響，貸款人介入權(quán)在 PPP 學(xué)術(shù)圈有較高的關(guān)注度，實務(wù)界對其概念有了一定了解，但實踐中

 

很少有PPP 項目合同對貸款人介入權(quán)予以約定，離可操作還有很長的路要走。一是貸款人介入權(quán)一般不是孤立存在的， 是與有限追索項目融資、直接協(xié)議，甚至與浮動抵押、合同權(quán)益轉(zhuǎn)讓等英國法下的概念相關(guān)聯(lián)的。項目融資之外，國內(nèi)銀行現(xiàn)行的信用貸款、保證貸款（含抵押和擔(dān)保）一般沒必要、也無權(quán)要求介入權(quán)。貸款人介入權(quán)的實現(xiàn)即使在成熟市場也是有很多條件和困難的，介入權(quán)利幾乎沒有在任何司法管轄區(qū)的法庭上得到過合適的檢驗。二是《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）中只規(guī)定了政府方的介入接管權(quán)，而未規(guī)定融資方的介入權(quán)。目前只能參照《合同法》第 403 條，委托人的介入權(quán)指的是在受托人與第三人的合同關(guān)系中，委托人取代受托人的地位，介入到原本是受托人與第三人的合同關(guān)系中。該條規(guī)定了隱名代理場合本人的介入權(quán)（臨時接管），一旦介入即成為合同當(dāng)事人。在法規(guī)規(guī)定貸款人介入權(quán)的范圍、行使條件、程序及退出之前，銀行行使介入權(quán)沒有充足的法規(guī)支持，貸款銀行介入權(quán)難有可操作性。三是目前國內(nèi)銀行對貸款人介入權(quán)的認(rèn)知度還較低，《商業(yè)銀行法》、《固定資產(chǎn)貸款管理辦法》、《項目融資業(yè)務(wù)指引》等金融法規(guī)沒有直接協(xié)議和介入權(quán)的概念，在理清貸款人介入權(quán)的內(nèi)涵、行使的邊界條件等問題前，應(yīng)對設(shè)置介入權(quán)、行使介入權(quán)持謹(jǐn)慎態(tài)度。四是PPP 項目合同提前終止了，就沒必要也沒法行使貸款人介入權(quán)了。

鄭大衛(wèi)（財務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：金融機構(gòu)的介

 

入權(quán)，個人理解指 PPP 項目出現(xiàn)社會資本原因?qū)е碌闹卮筮`約事件，而且項目公司無法在約定期限內(nèi)補救，金融機構(gòu)可以委托第三方介入補救或運營。金融機構(gòu)要行使介入權(quán)，前提是在PPP 項目合同中或者政府、項目公司與融資方事前簽訂直接介入?yún)f(xié)議。如果介入無法消除重大違約，則進(jìn)入PPP 項目合同提前終止程序，具體參照合同中的補償機制執(zhí)行。因為涉及金融介入權(quán)往往是社會資本違約，則一般政府按建設(shè)期社會資本方經(jīng)審計的已投資額或經(jīng)營期經(jīng)第三方評估 的賬面資產(chǎn)一定比例補償（一般八成左右），相關(guān)補償優(yōu)先歸還債務(wù)。介入權(quán)的行使，對政府而言確保公共服務(wù)的延續(xù)性，保障公眾利益；對金融機構(gòu)而言，有利于融資大部分回收（國際上也采用基于項目可融資性的提前終止機制）；對社會資本而言，發(fā)生重大違約認(rèn)賠出局，也有一定合理性。關(guān)鍵是有關(guān)程序、權(quán)利、義務(wù)等必須事先經(jīng)三方同意并以協(xié)議方式確認(rèn)，各參與應(yīng)按協(xié)議履約。目前國內(nèi)金融機構(gòu)很少采用，主要是對金融機構(gòu)介入權(quán)了解少，缺乏能力和資源。個人認(rèn)為金融機構(gòu)介入權(quán)是提高項目可融資性的一種方式， 也有利于推廣有限追索項目融資。今后，可在地方政府、社會資本認(rèn)可的情況下試點，過程中需要律師等中介機構(gòu)的配合支持，直接介入?yún)f(xié)議需要和貸款合同、擔(dān)保協(xié)議、資金監(jiān)管協(xié)議條款銜接。

李競一（咨詢類 上海濟邦投資咨詢有限公司）：首先，

債權(quán)人獲得的介入權(quán)產(chǎn)生于合同約定而非法定，在 PPP 項目中需要政府方讓渡原本由政府方擁有的優(yōu)先介入權(quán)（比如臨

 

時接管），如果相關(guān)協(xié)議中沒有約定，則不能優(yōu)先于政府方依據(jù)合同約定的介入權(quán)利。其次，直接介入權(quán)往往需要配合項目公司股權(quán)質(zhì)押，也就是說債權(quán)人通常是通過替代項目公司股東角色的方式實現(xiàn)對項目公司的經(jīng)營管理介入，但目前國內(nèi)金融機構(gòu)普遍不愿接受介入權(quán)，一是認(rèn)為自己沒有專業(yè)能力和資源挽救項目于水火；二是認(rèn)為拿到介入權(quán)而不行使或行使后未見效反而會被追責(zé)，費力不討好；三是金融機構(gòu)更看重質(zhì)押的股權(quán)的流動性，但項目公司的股權(quán)往往流動性不盡如人意。再次，直接介入的實施應(yīng)該有條件性和可逆性， 即滿足合同約定的條件方可實施介入，項目狀況達(dá)成合同約定的標(biāo)準(zhǔn)后終止介入，而不要把介入演化成必然提前終止。當(dāng)然如果介入實施后，經(jīng)過合同約定的介入，但仍未達(dá)成終止介入的標(biāo)準(zhǔn)，則可轉(zhuǎn)提請政府介入，政府介入后仍有終止介入或提前終止的走向結(jié)局。

段志文（財務(wù)類 中鐵建黃河投資建設(shè)有限公司）：金

融機構(gòu)在 PPP 項目中的介入權(quán)，一般是在項目提前終止、破產(chǎn)清算、還本付息違約的情形下，債權(quán)人為保護其自身權(quán)益不受侵害，在一定時期對項目公司行使接管或控制的權(quán)利。對于 PPP 項目而言，在大多數(shù)情況下，項目形成的實物資產(chǎn)屬于公共資產(chǎn)，不具有處置變現(xiàn)的可行性。金融機構(gòu)之所以對 PPP 項目 SPV 提供融資，主要是基于項目運營產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋項目融資還本付息要求的一系列基礎(chǔ)性 協(xié)議。金融機構(gòu)介入權(quán)本質(zhì)是賦予其對于SPV 各種合同關(guān)系的控制權(quán)從而保證貸款本息的償還。因此，金融機構(gòu)如何行

 

使介入權(quán)，應(yīng)從合同約定、法律依據(jù)、遵循程序等方面展開。 一是通過簽署政府、SPV、金融機構(gòu)三方協(xié)議形式，將

金融機構(gòu)視為具有社會資本方地位。金融機構(gòu)要提前認(rèn)真研究PPP 項目合同，特別是風(fēng)險分配條款和提前終止補償條款， 并在融資協(xié)議中做好應(yīng)對安排。如，約定在政府、SPV 出現(xiàn)違約、中止情形時賦予金融機構(gòu)介入 PPP 項目合同或接管項目公司的權(quán)利，通過干預(yù)、補救、控制、糾正、監(jiān)督政企雙方違約的措施，盡力保障項目回歸正常狀態(tài)維持項目財務(wù)的可持續(xù)性，或讓渡PPP 項目合同權(quán)利義務(wù)，使得金融機構(gòu)貸款本息收回得以保障。在過去和當(dāng)前的 PPP 項目合同中，很少有政府、SPV、金融機構(gòu)簽署的三方共同協(xié)議，過分強調(diào)融資義務(wù)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，某種程度上制約了社會資本和金融機構(gòu)參與 PPP 項目的積極性，建議對于重大的 PPP 項目，簽署三方共同協(xié)議形成交叉制約機制，促進(jìn) PPP 事業(yè)健康發(fā)展。二是金融機構(gòu)行使介入權(quán)，應(yīng)優(yōu)先保證項目平穩(wěn)過渡和持續(xù)運營，以保證公共利益不受損害。由于政府原因、不可抗力、行政征收等原因引起的提前終止，應(yīng)優(yōu)先保證政府機構(gòu)的優(yōu)先介入接管權(quán)，政府理應(yīng)承當(dāng)賠償補償、還本付息責(zé)任。金融機構(gòu)的介入應(yīng)遵守相關(guān)法律規(guī)定，如特許經(jīng)營權(quán)、SPV 主體變更需征得政府的事先同意并遵循一定的法律程序。因大多數(shù) PPP 項目的實物資產(chǎn)處置不具有可操作性， 介入權(quán)的法律效力限于合同的控制權(quán)，并應(yīng)接受政府的監(jiān)督。三是金融機構(gòu)將其介入權(quán)作為向項目相關(guān)違約方施加壓力的重要工具，以此尋求各方滿意的解決方案。但一旦行使

 

介入權(quán)，金融機構(gòu)的介入權(quán)應(yīng)同其介入的責(zé)任義務(wù)、經(jīng)濟后果相統(tǒng)一。金融機構(gòu)應(yīng)在各方所認(rèn)可的期限內(nèi)提供令政企雙方滿意的補救方案、補救措施。與此對應(yīng)，金融機構(gòu)理應(yīng)獲得與這些責(zé)任義務(wù)所匹配的經(jīng)濟回報或經(jīng)濟損失。四是PPP 參與方應(yīng)妥善協(xié)調(diào)金融機構(gòu)債權(quán)融資的各項保障。如，收益權(quán)在央行征信中心、政府、PPP 信息平臺的質(zhì)押登記及公示； 加強 SPV 資金專用賬戶的監(jiān)管，明確專用賬戶開立、資金使用條件、最低資金余額、償還貸款比例、賬戶唯一、封閉運作等監(jiān)管內(nèi)容，確保債權(quán)人能夠了解掌控 SPV 的經(jīng)濟活動和資金狀態(tài)，從源頭保障債權(quán)人利益。

馮濤（法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所）：三條建議供參

考: 一是金融機構(gòu)要按照自愿、公平和等價有償?shù)脑瓌t，詳盡約定相關(guān)合同，切實保障資金安全和自身權(quán)利。關(guān)注點不能僅限于項目合同中的融資條款和融資合同，而要密切關(guān)注整個 PPP 項目體系中所有合同中所涉及到的融資條款和內(nèi)容。要深入研究、精心設(shè)計保障金融機構(gòu)資金安全的交易擔(dān)保結(jié)構(gòu)、預(yù)警機制和相關(guān)措施，特別是行使介入權(quán)的方式、方法、路經(jīng)和程序，并對這些設(shè)計在整個合同體系中作詳盡的、便于操作的約定。這種約定是相關(guān)方依據(jù)合同法進(jìn)行的， 是嚴(yán)格受到法律保護的。即使政府做為合同相對方，在約定這些條款和內(nèi)容時，是等價有償?shù)钠降让袷轮黧w，而不是行使管理職權(quán)不平等的主體。要嚴(yán)格區(qū)分民事行為和行政行為。融資的合同條款及相關(guān)內(nèi)容，是民事法律關(guān)系，不是行政法律關(guān)系。二是在PPP 項目全生命周期內(nèi)，金融機構(gòu)相關(guān)

 

工作人員要密切關(guān)注建設(shè)、維護特別是運營狀態(tài)。深度精準(zhǔn)采集、研究、分折 PPP 項目相關(guān)數(shù)據(jù)、資料和憑證，及時更新并實行嚴(yán)格的動態(tài)管理。對 PPP 項目出現(xiàn)的威脅資金安全和超過預(yù)期的重大風(fēng)險源和一些違反合同約定的行為，適時提出警示并分門別類采取相應(yīng)的措施和預(yù)案。三是根據(jù)不同情況，采取相應(yīng)的介入方式。在PPP 項目全生命周期內(nèi)，一旦觸及之前設(shè)定的警戒線或者達(dá)到了一定的負(fù)面指標(biāo)和數(shù) 據(jù)，金融機構(gòu)按照相關(guān)方合同約定的方式介入。金融機構(gòu)介入時要組織法律、財務(wù)和該項目行業(yè)等各類專業(yè)人員的高素質(zhì)運營團隊（管理公司）對項目公司進(jìn)行卓有成效的托管。如果金融機構(gòu)自己對介入 PPP 項目經(jīng)驗不足，托管的各類專業(yè)人員儲備不足，也可以委托更專業(yè)更有經(jīng)驗的第三方機構(gòu)

（管理公司）代為托管項目公司。要談好簽好委托合同（協(xié)

議），參考之前相關(guān)方有關(guān)金融機構(gòu)介入權(quán)的約定固然重要， 然而，掌握并結(jié)合當(dāng)前該 PPP 項目發(fā)生的實際情況對簽好委托合同(協(xié)議)更加重要。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：

PPP 項目中金融機構(gòu)要慎用介入權(quán)。首先，何為介入權(quán)？財金 156 號文附件《PPP 項目合同指南（試行）》規(guī)定“由于項目的提前終止可能會對融資方債權(quán)的實現(xiàn)造成嚴(yán)重影響， 因此融資方通常希望在發(fā)生項目公司違約事件且項目公司 無法在約定期限內(nèi)補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進(jìn)行補救”。這是我國相關(guān)法律和規(guī)范性文件中對 PPP 項目介入權(quán)的唯一規(guī)定，可見，介入權(quán)是為了

 

保障融資方的該項權(quán)利，融資方在PPP 項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定的一項權(quán)利。該權(quán)利是對金融機構(gòu)作為PPP 項目的債權(quán)人的請求權(quán)的一種突破，通過該約定的實施， 債權(quán)人的債權(quán)請求權(quán)轉(zhuǎn)化為債權(quán)人對項目的臨時實際支配權(quán)和控制權(quán)

其次，介入權(quán)行使在我國存在的法律障礙。個人認(rèn)為雖然《PPP 項目合同指南（試行）》規(guī)定了介入權(quán)，但是合同指南僅僅屬于行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)的性質(zhì)，并不屬于真正意義上的法律規(guī)范且該規(guī)范與我國現(xiàn)有的法律法規(guī)存在著一定的沖 突，比如《商業(yè)銀行法》規(guī)定，禁止商業(yè)銀行直接介入實體投資，金融機構(gòu)的 PPP 介入權(quán)行使是否屬于金融機構(gòu)介入實體投資？又比如《企業(yè)破產(chǎn)法》和《公司法》等規(guī)定了，企業(yè)終止前財產(chǎn)的特殊管理制度，任何單位和個人包括債權(quán)人不得對公司財產(chǎn)擅自取回或處置。金融機構(gòu)介入權(quán)的行使會不會損害其他債權(quán)人的合法權(quán)益，會不會影響公共利益的實現(xiàn)？再者，從實務(wù)角度講，金融機構(gòu)直接介入項目管理是否具備相應(yīng)的管理能力和處置能力？另外，金融機構(gòu)介入也存在著介入措施失敗由臨時接管轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H接手的重大風(fēng)險， 增大金融機構(gòu)的責(zé)任，給金融機構(gòu)造成重大的風(fēng)險。這些法律障礙和現(xiàn)實問題都是金融機構(gòu)在行使PPP 項目介入權(quán)的時候需要克服和注意的問題，所以 PPP 項目金融機構(gòu)要慎用項目介入權(quán)。

最后，要謹(jǐn)慎處理行使介入權(quán)和政府臨時接管的關(guān)系。

 

PPP 項目存在重大危機時應(yīng)以政府的臨時接管為主，最高人民法院最近才出臺的行政協(xié)議司法解釋，把 PPP 項目合同定義為行政協(xié)議，這說明最高人民法院認(rèn)為 PPP 合同屬于公權(quán)力介入為主的一種協(xié)議。在PPP 合同中合同的目的是為實現(xiàn)公共利益，其他任何權(quán)力的行使必然要圍繞公共利益的實現(xiàn)而展開，在公共利益與其他利益沖突的時候 PPP 合同必然選擇公共利益。地方政府對 PPP 合同有著一種天然的救濟義務(wù)， 所以政府對出現(xiàn)重大風(fēng)險危及公共利益的PPP 事項發(fā)生時， 其臨時接管既是一項義務(wù)，也是一項權(quán)利，這種權(quán)力不是來自于合同的約定，而是源自于法律的規(guī)定，是一種法定權(quán)利， 而金融機構(gòu)作為債權(quán)人的介入權(quán)是一種合同約定權(quán)力，兩者沖突時必然選擇政府的臨時接管。

譚臻（法律類 北京瀛和律師事務(wù)所）：盡管財金 156

號文附件《PPP 項目合同指南（試行）》規(guī)定了融資方（金融機構(gòu)）的介入權(quán)，“融資方通常希望在發(fā)生項目公司違約事件且項目公司無法在約定期限內(nèi)補救時，可以自行或委托第三方在項目提前終止前對于項目進(jìn)行補救。為了保障融資方的該項權(quán)利，融資方通常會要求在 PPP 項目合同中或者通過政府、項目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定”。但在 PPP 項目實踐中，金融機構(gòu)的介入權(quán)通常有兩種情形：一是金融機構(gòu)作為社會資本聯(lián)合體成員的情況下，如何介入權(quán)；二是金融機構(gòu)作為 PPP 項目公司的股權(quán)投資人或者債權(quán)人的情況下，如何行使介入權(quán)。以 下分別詳述：

 

關(guān)于金融機構(gòu)作為社會資本聯(lián)合體成員，如何行使介入權(quán)？金融機構(gòu)與其他社會資本方組建聯(lián)合體，聯(lián)合體通過政府采購程序成交后，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)與 PPP 項目實施機構(gòu)簽訂

《PPP 項目合同》，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《審理行政協(xié)議規(guī)定》）， 大部分《PPP 項目合同》屬于行政協(xié)議，故金融機構(gòu)行使介入權(quán)，一般必須向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟，請求人民法院判決金融機構(gòu)行使介入權(quán)。但是，如果發(fā)生項目公司違約事件的同時，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，根據(jù)《審理行政協(xié)議規(guī)定》第 16 條規(guī)定，行政機關(guān)（即 PPP 項目實施機構(gòu)）擁有行政優(yōu)益權(quán)， PPP 項目實施機構(gòu)可以作出變更、解除《PPP 項目合同》，金融機構(gòu)如果提起行政訴訟，請求法院判決撤銷該行為，法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回金融機構(gòu)訴訟請求，對金融機構(gòu)造成損失的，判決行政機關(guān)予以補償。為了避免上述風(fēng)險，建議作為社會資本聯(lián)合體成員的金融機構(gòu)，在簽訂《PPP 項目合同》的同時，一定要與項目公司、PPP 項目實施機構(gòu)簽訂

《直接介入?yún)f(xié)議》，明確約定直接介入權(quán)的具體事宜，該《直

接介入?yún)f(xié)議》屬于民事合同，金融機構(gòu)可以據(jù)此提起民事訴訟，為維護其合法權(quán)益提供有力保障。

關(guān)于金融機構(gòu)作為PPP 項目公司的股權(quán)投資人或者債權(quán)人的情況下，如何行使介入權(quán)？這種情形下，金融機構(gòu)依據(jù)其與項目公司、PPP 項目實施機構(gòu)簽訂的《直接介入?yún)f(xié)議》有關(guān)約定，跟項目公司和PPP 項目實施機構(gòu)協(xié)商，行使介入

 

權(quán)，如協(xié)商不成，將項目公司和PPP 項目實施機構(gòu)作為共同被告，提起民事訴訟，主張《直接介入?yún)f(xié)議》約定的介入權(quán)這項合同權(quán)利。

關(guān)于實務(wù)中面臨的障礙及其建議。一是金融機構(gòu)往往缺乏項目運營能力和資產(chǎn)處置能力。PPP 項目大都是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，不像傳統(tǒng)房地產(chǎn)項目，金融機構(gòu)遭遇房地產(chǎn)公司違約，可以將擔(dān)保物（商品房或者在建住宅工程）拍賣或者變賣予以變現(xiàn)，挽回貸款本息。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施具有價值高昂、技術(shù)復(fù)雜、要求法定的運營資質(zhì)等特點， 故建議金融機構(gòu)在與項目公司、PPP 項目實施機構(gòu)簽訂《直接介入?yún)f(xié)議》時，明確約定金融機構(gòu)可以委托具備 PPP 項目運營能力和資產(chǎn)處置能力的第三方行使介入權(quán)。二是妥善協(xié)調(diào)介入權(quán)與 PPP 項目實施機構(gòu)的行政優(yōu)益權(quán)。只要發(fā)生項目公司違約事件的同時，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，PPP 項目實施機構(gòu)一般都會行使行政優(yōu)益權(quán)，金融機構(gòu)往往不會有行使介入權(quán)的機會。鑒此，建議金融機構(gòu)務(wù)必在與項目公司、PPP 項目實施機構(gòu)簽訂的《直接介入?yún)f(xié)議》中明確約定遇到PPP 項目實施機構(gòu)行使行政優(yōu)益權(quán)的情況下，金融機構(gòu)遭受損失的救濟措施：即法院判決實施機構(gòu)補償金融機構(gòu)的金額不足以覆蓋金融機構(gòu)實際遭受的損失， 對于不足的部分，金融機構(gòu)可以依據(jù)《直接介入?yún)f(xié)議》提起民事訴訟，主張實施機構(gòu)和項目公司根據(jù)各自的過錯承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限

 

公司）：金融機構(gòu)行使介入權(quán)的前提是應(yīng)有相應(yīng)的約定，重點應(yīng)關(guān)注：一是 PPP 項目合同中有相應(yīng)的條款約定，保證在特殊情況下金融機構(gòu)相應(yīng)的權(quán)利；二是融資貸款協(xié)議中有約定，項目公司和社會資本方同意金融機構(gòu)行使相應(yīng)的介入 權(quán)；三是行使介入權(quán)時應(yīng)關(guān)注政府和其他當(dāng)事人的權(quán)利，終 止條款的補償機制應(yīng)與介入機制相匹配。

在PPP 項目合同終止的情況下，為了保證合同當(dāng)事各方的權(quán)利，有如下建議：一是允許金融機構(gòu)擁有介入權(quán)，前提是項目參與各方都同意金融機構(gòu)擁有介入權(quán)利，并在 PPP 項目合同，投融資協(xié)議、融資協(xié)議中將相應(yīng)權(quán)利固定；二是 PPP 項目合同中應(yīng)對介入權(quán)利進(jìn)行合理的安排，確保相應(yīng)權(quán)利的實施，并避免因約定不明，導(dǎo)致介入權(quán)利實施后，產(chǎn)生新的糾紛；三是建議將介入權(quán)利與最高法的司法解釋，提前做好安排，使相應(yīng)的權(quán)利能夠行使，避免操作中出現(xiàn)困境；四是建議項目終止后，對金融機構(gòu)的介入權(quán)利、項目終止的補償機制、先后補償順序等做好安排，避免出現(xiàn)紛爭。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：金融機構(gòu)的介入權(quán)，

是指在發(fā)生PPP 項目公司違約事件且項目公司在約定的期限內(nèi)無法補救時，金融機構(gòu)可以自行或委托第三方對項目進(jìn)行接管和補救的行為，以保障貸款方的資金安全，金融機構(gòu)介入權(quán)，是保障債權(quán)人利益的最重要的機制。如何行使好金融機構(gòu)的介入權(quán)，個人有以下建議：一是金融機構(gòu)的介入權(quán)必須以合同為依據(jù)，主要通過貸款協(xié)議加以明確，規(guī)定具體介入的條件、方法與路徑，做到有章可循；二是金融機構(gòu)的介

 

入權(quán)不能侵犯政府方的權(quán)益，不得改變原項目中已確定的政府方與社會資本方的風(fēng)險劃分和責(zé)任承擔(dān)；三是金融機構(gòu)行使介入權(quán)，如項目涉及社會公眾切身利益的，不得因行使介 入權(quán)而侵害社會公眾權(quán)益。四是為保障金融機構(gòu)介入權(quán)的有效行使，建議在 PPP 立法時加以明確，提供法律保障。

王守清（學(xué)術(shù)類 清華大學(xué)）：在合同中的介入權(quán)(step

in right)是指一方可以代替另一方行使權(quán)力，有時還承擔(dān)合同責(zé)任，特別是在另一方嚴(yán)重違約時。一般只適用于私營方之間，不允許私營方介入政府方。介入權(quán)通常有一定的時間期限，目的是給介入方一個機會，管理和糾正不利情形而不必終止合同。有時是第三方如放貸方或政府規(guī)制機構(gòu)介 入，有時是合同一方介入合同另一方。

袁家楠（法律類 北京市君合律師事務(wù)所）：金融機構(gòu)

介入權(quán)必須約定在貸款合同中，以約束借款人（PPP 項目中的社會資本），但更重要的是也必須約定在與政府方的合同中（PPP 項目合同、特許經(jīng)營協(xié)議或直接協(xié)議），否則約束不著政府方，介入權(quán)落實不了，金融機構(gòu)也不會答應(yīng)。