目前，中國政府已經(jīng)提出能耗“雙控”政策將逐步轉(zhuǎn)向
碳排放“雙控”政策的改革目標(biāo)，那么這一政策轉(zhuǎn)變究竟意味著什么，并且有哪些影響呢？
一、政策轉(zhuǎn)向背景
2020年，中國政府提出了“雙碳”目標(biāo)，而且開始加快完善政策的頂層設(shè)計，謀劃和制定實現(xiàn)目標(biāo)的路徑和措施，陸續(xù)制定和出臺了“雙碳”指導(dǎo)意見和各個相關(guān)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的實施方案，圍繞“雙碳”目標(biāo)的“1+N”政策體系逐漸建立和完善。
不過，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及面廣，持續(xù)周期長，投資和融資規(guī)模巨大，各地、各行業(yè)和各企業(yè)對這個龐大工程缺乏準(zhǔn)確理解和認(rèn)識，社會上對其了解更是十分有限，難以做出正確把握。
基于上述原因，某些地方政府往往忽視“雙碳”目標(biāo)的客觀規(guī)律，在行動上往往比較盲動，尤其是2021年國家發(fā)展改革委對部分省區(qū)能耗強度、消費總量發(fā)出“紅燈”預(yù)警后，部分地方為了競爭性完成能耗“雙控”指標(biāo)，甚至出現(xiàn)了“運動式”減少二氧化碳和“一刀切”式的停產(chǎn)限產(chǎn)等政策措施，進而導(dǎo)致出現(xiàn)了系列問題。
比如，在采取激進降碳措施之后，部分地區(qū)開始出現(xiàn)了煤炭短缺、煤炭
價格高漲、電力出現(xiàn)短缺、電力企業(yè)虧損等諸多矛盾和問題，對地區(qū)經(jīng)濟乃至整個國民經(jīng)濟產(chǎn)生的直接沖擊，甚至造成部分地區(qū)的能源民生保障問題。
在此背景下，國家持續(xù)進行的能耗“雙控”政策，與“雙碳”目標(biāo)疊加在一起，造成國家政策在一定程度上的矛盾或混亂，面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
那么如何消除這些政策混亂呢？能耗雙控與“雙碳”目標(biāo)如何銜接和協(xié)調(diào)，便成為當(dāng)前中國能源政策和
碳減排政策的問題之一，需要國家必須采取政策和對策加以應(yīng)對，并且需要從政策上逐步加以解決。
因此，2021年中央經(jīng)濟工作
會議中首次提出“創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉(zhuǎn)變”，打破了能耗“雙控”對可再生能源利用的約束，更加符合化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)型的需求，對于促進節(jié)能提效、保障合理用能、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減少溫室氣體排放、支撐經(jīng)濟持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
二、政策轉(zhuǎn)向需要條件
那么，中國能耗“雙控”實施情況如何呢？中國是否已經(jīng)具備了實施碳排放“雙控”政策的基礎(chǔ)和條件了嗎？
1.總結(jié)能控政策是基礎(chǔ)
從現(xiàn)實情況來看，在“十三五”時期，中國建立并持續(xù)完善能耗“雙控”制度，能耗“雙控”工作取得了積極成效，這一點需要肯定。
盡管如此，但是我們也必須認(rèn)識到，中國在能耗“雙控”政策制定過程中，也確實存在某些意想不到的問題，比如實施過程中缺乏管理彈性、沒有充分考慮到不同能源品種單位能耗排放強度的差異性等。
在政策實施過程中出現(xiàn)一定程度的偏差，造成某些難以理解的情況，比如個別地方政府為了完成能耗“雙控”指標(biāo)的年度考核而采取“一刀切”式的拉閘限電措施等，進而導(dǎo)致某些民生問題和社會輿情混亂等。
既然有了問題，那么就必須解決，針對上述復(fù)雜的情況，國家發(fā)展和改革委于2021年9月出臺了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，在合理控制能源消費總量的同時，增加了部分管理彈性，比如可再生能源增量不納入能源總量控制、化石能源用于原料部分不納入能源總量控制等。
國家政策調(diào)整并不意味著國家放松能耗“雙控”政策，能源總量和能源強度依然是控制對象，“碳控”其實也是“能控”，核心是更好地進一步促進各地區(qū)深入推進節(jié)能降耗和減碳工作，不斷提高經(jīng)濟和能源發(fā)展的質(zhì)量和效益。
2.加強碳控基礎(chǔ)工作
目前，實施“雙碳”目標(biāo)還處于起步階段，在各行各業(yè)普遍存在某些模糊認(rèn)識，也存在某些誤區(qū)，核心問題是如何建立和完善碳排放核算、核查和統(tǒng)計工作，在沒有完善上述工作體制和機制之前，很難推出碳排放雙控政策。
在本人看來，能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”將是一個過程，也是一次重大政策調(diào)整，還需要做好大量的基礎(chǔ)工作，更需要整個社會經(jīng)濟發(fā)展對其予以保障，貿(mào)然改變以往政策勢必會帶來更加復(fù)雜多變的問題。
為此，中央政府和地方政府需要把握未來大趨勢，提前謀劃路徑，及早部署方案，精準(zhǔn)實施對策，創(chuàng)造各種有利條件，盡早實現(xiàn)由能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”，科學(xué)有序地推進國家“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。
三、如何理解政策轉(zhuǎn)向
既然，國家要實現(xiàn)由“能控”政策轉(zhuǎn)向“碳控”政策，那么或許有人要問，國家由能耗“雙控”政策轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”政策轉(zhuǎn)變究竟意義何在？本質(zhì)上有何區(qū)別？對國民經(jīng)濟和能源行業(yè)發(fā)展帶來哪些變化？
1.意義何在？
我們先說一說政策轉(zhuǎn)向的意義，從總體上來看，隨著國際環(huán)境的變化，應(yīng)對全球氣候變化成為主旋律，世界各國都在積極應(yīng)對氣候變化和能源轉(zhuǎn)型，同時也給世界各國帶來了挑戰(zhàn)，中國作為世界大國，當(dāng)然不可能置身其外。
在此背景之下，中國必須負起大國責(zé)任，必須適應(yīng)全球大趨勢，必須實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展模式和方式的轉(zhuǎn)型，必須實現(xiàn)經(jīng)濟和能源產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，這與中國“雙碳”目標(biāo)的制定相輔相成，兩者之間具有很強的邏輯關(guān)系。
從政策轉(zhuǎn)向的本質(zhì)上看，我們可以這樣理解，中國提出“雙碳”目標(biāo)，實質(zhì)上是要求經(jīng)濟發(fā)展與碳排放實現(xiàn)“脫鉤”，既是提升國際影響力和國際形象的需要，也是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，更是符合全球應(yīng)對氣候變化的使命擔(dān)當(dāng)。
2.本質(zhì)區(qū)別
從本質(zhì)上看，“能控”與“碳控”政策的目標(biāo)取向有明顯不同，前者控制的對象是能源總量和能源強度控制，而后者是碳排放總量和碳排放強度控制，兩者之間雖然有些共性，但政策目標(biāo)有明顯差異，盡管兩者都有利于碳排放控制。
從政策取向來看，中國政府正在不斷完善政策體系，強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展和
綠色低碳發(fā)展，必須加快推進技術(shù)和資金向能源低碳發(fā)展轉(zhuǎn)移，強力推動能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，核心是傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向清潔低碳產(chǎn)業(yè)。
2.能源經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)影響
毋容置疑，目前中國
新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，尤其是包括太陽能、風(fēng)能等可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭十分兇猛，無論在技術(shù)創(chuàng)新方面，還是在產(chǎn)業(yè)化等方面，都取得了重大進展，這是未來能源轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。
可以預(yù)見，在中國未來能源發(fā)展中，非化石能源在能源消費結(jié)構(gòu)中的占比肯定會持續(xù)提高，化石能源占比肯定會逐漸下降，尤其是煤炭占比將加速下降，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整勢必成為一個難以改變的大趨勢。
在構(gòu)建新型電力系統(tǒng)過程中，預(yù)計非化石能源發(fā)電的占比將逐步成為主導(dǎo)電力來源，而化石能源發(fā)電的占比將逐步下降，非化石能源的規(guī)?；l(fā)展勢必要帶動技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化不斷提升，成本也將逐步下降。
從政策趨勢來看，國家發(fā)展非化石能源政策將持續(xù)完善，政策環(huán)境不斷優(yōu)化，市場化運行機制不斷健全，這些因素將推進太陽能、風(fēng)能、核能、生物質(zhì)能、儲能、智能電網(wǎng)、氫能、電動汽車等產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，進而全面提高能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量。
那么，由能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”，肯定是中國政府必須實施的政策導(dǎo)向，何時推出碳“雙控”政策，只是一個時間問題，這客觀上對能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，傳統(tǒng)發(fā)展模式和路徑顯然已經(jīng)無法滿足實際需要。
中國已經(jīng)不斷強調(diào)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，能源產(chǎn)業(yè)也必須實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，而高質(zhì)量發(fā)展必然要求實現(xiàn)高效、綠色、低碳和可持續(xù)發(fā)展，這是時代賦予能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求，肯定也是未來能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主旋律。
在未來能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是核心目標(biāo)，貫穿于能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個層面，其中安全、高效、綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展成為關(guān)鍵詞，中心工作是降碳、節(jié)能和提效，并且實現(xiàn)化石能源與非化石能源之間的和諧發(fā)展。
3.提高能效
客觀地講，由于中國政府在過去一段時間內(nèi)始終高度重視能源效率提升問題，也抓住了能源發(fā)展問題的關(guān)鍵問題，將節(jié)能降耗作為能源政策導(dǎo)向的重點，制定了一系列節(jié)能降耗的政策措施，總體上中國能源效率在逐年提升。
但是，從國際比較來看，中國能效水平與國際先進水平還存在較大差距，尤其是與西方發(fā)達國家相比，差距還比較大，這與中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏重和能源技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)偏低有直接關(guān)系，其實也存在比較多的能源浪費現(xiàn)象，節(jié)能潛力巨大。
以中國煤電行業(yè)為例，在電力系統(tǒng)中，電力來源主要來自煤炭發(fā)電，雖然大型發(fā)電企業(yè)的發(fā)電效率已經(jīng)達到較高水平，但是眾多的中小型煤電機組的發(fā)電效率還有較大的提升空間，還需要各級政府高度重視。
根據(jù)國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，中國還有眾多煤炭發(fā)電效率較低的機組，比如亞臨界煤炭發(fā)電機組還有近4億千瓦，這部分機組的煤耗水平比較高，發(fā)電效率還普遍偏低，而且靈活調(diào)節(jié)能力不足，切實需要繼續(xù)升級和改造。
在過去幾十年，中國政府對煤炭發(fā)電企業(yè)節(jié)能提效關(guān)注比較多，而對煤電企業(yè)碳排放問題沒有足夠的關(guān)注，因此未來煤炭發(fā)電產(chǎn)業(yè)的碳減排問題將勢必成為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的“重頭戲”之一，肯定在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)都是全社會關(guān)注的焦點問題。
4.能源結(jié)構(gòu)調(diào)整
從綠色發(fā)展方面來看，中國能源產(chǎn)業(yè)未來必須以降碳為基本方向，不斷調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加快
清潔能源開發(fā)利用，推動化石能源低碳化水平，推動化石能源與非化石能源和諧發(fā)展，不斷優(yōu)化能源體系。
由于經(jīng)濟發(fā)展歷史和能源資源稟賦等復(fù)雜原因，中國逐步形成了以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)以煤為主是中國的基本國情，但在“雙碳”目標(biāo)提出后的一年多時間里，不少地區(qū)忽視發(fā)展實際和發(fā)展需要搞起了“碳沖鋒”、運動式“減碳”。
中國目前“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)制定，能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)也已經(jīng)確立，下一步應(yīng)該進一步明確具體階段性轉(zhuǎn)型目標(biāo)，需要遵循能源轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)律，逐步打破以煤炭為主體的能源結(jié)構(gòu)，推動非化石能源快速發(fā)展，尤其是要建立以可再生能源為主體的現(xiàn)代能源體系。
在建立新電力系統(tǒng)中，必須逐步打破以煤電為主體的電力結(jié)構(gòu)，推動可再生能源發(fā)電成為裝機和電量主體，推動煤電逐步成為調(diào)節(jié)性和保障性電源，實現(xiàn)新舊電力系統(tǒng)的平穩(wěn)過渡和有序銜接。
5.技術(shù)創(chuàng)新
在能源轉(zhuǎn)型中，科技成為重要驅(qū)動力和關(guān)鍵要素，能源產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展應(yīng)該強化技術(shù)創(chuàng)新能力，以技術(shù)突破為引領(lǐng)，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型，形成能源產(chǎn)業(yè)的高附加值價值鏈，最終實現(xiàn)能源由化石能源為主轉(zhuǎn)向以非化石能源為主的能源格局。
在能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，幾十年來，中國長期采取模仿式創(chuàng)新模式和機制，科技水平取得長足進步，創(chuàng)新能力也有了顯著提升，但是與發(fā)達國家相比，在自主創(chuàng)新方面還存在較大差距，需要加快建立自主創(chuàng)新體系建設(shè)和能力提升。
面對未來能源轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，中國必須改變技術(shù)創(chuàng)新模式，加快構(gòu)建自主創(chuàng)新體系，將技術(shù)創(chuàng)新能力提升放到核心位置，充分發(fā)揮市場在能源技術(shù)創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，加快能源領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備攻關(guān)，實現(xiàn)能源科技高質(zhì)量發(fā)展。
四、如何推進政策轉(zhuǎn)向
政策轉(zhuǎn)向并非易事，需要各級政府高度統(tǒng)籌和銜接，更需要加強協(xié)調(diào)工作，在能耗“雙控”政策轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”政策過程中，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，需要我們高度認(rèn)識，并且采取政策措施加以應(yīng)對。
1.積極做好基礎(chǔ)工作
在本人看來，為實現(xiàn)上述政策轉(zhuǎn)變，中國在未來幾年時間內(nèi)，必須高度重視條件建設(shè)，尤其是需要加快建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算體系，這是政策轉(zhuǎn)變最為核心的基礎(chǔ)和條件，如果做不到這一點，那么政策轉(zhuǎn)向難以實現(xiàn)。
從現(xiàn)實情況來看，中國在碳排放核算方法和標(biāo)準(zhǔn)、碳監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、碳核算和監(jiān)測技術(shù)手段、碳監(jiān)管體制和機制等方面仍然存在許多問題，基礎(chǔ)條件明顯不足，這是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要障礙，也是政策由“能控”轉(zhuǎn)向“碳控”的關(guān)鍵障礙。
具體而言，中國現(xiàn)有碳排放核算工作存在標(biāo)準(zhǔn)邊界模糊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱、核算方法嚴(yán)重滯后等現(xiàn)實問題，確實難以適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)推進工作的要求，需要政府加大政策完善制度，比如統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)計核算體系、強化法律法規(guī)體系建設(shè)、建立完善監(jiān)管制度需要從整體上加快建立、調(diào)整和完善。
為此，中國政府應(yīng)該加強碳排放“雙控”的頂層政策設(shè)計，中央政府應(yīng)該出臺總體科學(xué)方法和基礎(chǔ)工作的指導(dǎo)性文件，強化方法、標(biāo)注和規(guī)范的科學(xué)性、公平性、公開性和可行性，并在此基礎(chǔ)上，鼓勵行業(yè)和地方制定具體的實施方案。
2.積極總結(jié)“能控”政策經(jīng)驗和教訓(xùn)
中國實施能耗“雙控”政策已經(jīng)持續(xù)了一段時間，有比較成功的經(jīng)驗，也有相對失敗的教訓(xùn)，各級政府應(yīng)該從中獲得經(jīng)驗和教訓(xùn)，比如能耗控制總量的指標(biāo)是以各地經(jīng)濟總量為基礎(chǔ)，因此西部地區(qū)普遍面臨能耗指標(biāo)不足的窘境，顯然對于在西部地區(qū)大力發(fā)展可再生能源不利，與“雙碳”目標(biāo)之間形成矛盾。
針對“能控”政策存在的問題，各級政府需要加強碳排放“雙控”的政策體系設(shè)計，應(yīng)該采取分階段、分步走的實施策略，不應(yīng)該重復(fù)“能控”政策存在的矛盾問題，盡可能采取科學(xué)、公平、公開、透明、可持續(xù)的對策措施，不斷完善政策體系。
本人認(rèn)為，目前中國應(yīng)該首先明確“碳控”政策取向和目標(biāo)，指引各地政府做好政策轉(zhuǎn)向的準(zhǔn)備工作，加快科學(xué)準(zhǔn)確地梳理和厘清各地碳排放的“家底”情況，有了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以后，再出臺具體的控制政策，確定碳總量和碳強度目標(biāo)，不要采取“一刀切”式的“碳控”措施，避免對經(jīng)濟和行業(yè)競爭力造成過大沖擊。
3.積極引入市場機制
除了強化行政手段之外，中國應(yīng)該充分市場手段，兩者實現(xiàn)結(jié)合和互動，避免過度行政化，為此中國應(yīng)該盡最大努力利用市場機制，引導(dǎo)各地逐步降碳，尤其是應(yīng)該逐步擴大全國
碳市場的行業(yè)覆蓋范圍，讓更多的行業(yè)進入
碳市場交易。
目前，全國碳市場僅僅納入了發(fā)電行業(yè)，行業(yè)覆蓋范圍很小，造成同質(zhì)化程度較高且減排成本的差異不大，使得碳減排成本下降的空間有限，存在明顯的不公平性，顯然不符合中國長期減碳趨勢和國家實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的要求。
根據(jù)國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年中國煤電度電煤耗大約為305克，指標(biāo)水平已經(jīng)很高，已經(jīng)優(yōu)于美國和德國，而僅次于日本，但是根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)水平和未來技術(shù)發(fā)展路徑來看，未來持續(xù)降低煤耗的難度很大，碳排放控制難度更大。
為了更好地利用市場機制，中國未來應(yīng)該重點完善現(xiàn)有碳市場體系，增加行業(yè)覆蓋范圍，在碳市場中應(yīng)逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點行業(yè)，并且逐步將金融工具納入碳市場，深化市場機制實現(xiàn)降碳目標(biāo)。
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