碳關(guān)稅：歐盟CBAM與美國(guó)CCA的比較

 

　　(一)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制塵埃落定

 

　　2022年12月13日歐洲議會(huì)與歐洲理事會(huì)達(dá)成臨時(shí)協(xié)議，正式確定建立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱CBAM)，并將于2023年10月1日起正式生效，意味著全球首個(gè)“碳關(guān)稅”機(jī)制即將進(jìn)入實(shí)施階段。

 

　　2023-2026年將是CBAM的過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)申報(bào)企業(yè)只需要履行報(bào)告義務(wù)，2026年，歐盟將正式征收“碳關(guān)稅”。鋼鐵、水泥、電力、化肥、鋁和氫氣，以及特定情況下的間接排放和下游產(chǎn)品將成為第一批納入征收范圍的行業(yè)。到2030年歐盟預(yù)計(jì)將歐盟碳市場(chǎng)涵蓋的所有商品囊括進(jìn)征稅范圍，而歐盟碳市場(chǎng)將從2026年開(kāi)始削減免費(fèi)配額，直到2034年全部取消。歐盟委員會(huì)將主要負(fù)責(zé)CBAM的執(zhí)行和監(jiān)管。

 

　　盡管歐盟CBAM的實(shí)施已經(jīng)板上釘釘，但國(guó)際上圍繞碳關(guān)稅的爭(zhēng)議也從未停歇。爭(zhēng)議的核心聚焦于CBAM是否違背世貿(mào)組織協(xié)定(WTO)原則，并對(duì)多邊貿(mào)易體制帶來(lái)破壞。我國(guó)曾明確表明對(duì)CBAM的反對(duì)立場(chǎng)，印度、俄羅斯、巴西等國(guó)也針對(duì)歐盟CBAM表達(dá)了擔(dān)憂和抨擊，認(rèn)為其具有歧視性和不公平性，違反自由貿(mào)易相關(guān)規(guī)定，是危險(xiǎn)的貿(mào)易壁壘行為。而歐盟始終堅(jiān)持，并認(rèn)為CBAM與WTO原則本質(zhì)上是相適應(yīng)的，也希望通過(guò)開(kāi)展碳定價(jià)和履約促使全球各國(guó)都能夠推行具有氣候雄心的政策。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)中的例外條款即“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施”和“與保護(hù)可用竭自然資源有關(guān)的措施”，被外界認(rèn)為將是歐盟在彌合CBAM與WTO的爭(zhēng)端中最有可能加以利用的條款。

 

　　(二)美版“碳關(guān)稅”雛形顯現(xiàn)

 

　　2022年6月，美國(guó)《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》(以下簡(jiǎn)稱CCA)草案公布，向外界展示了美國(guó)“碳關(guān)稅”的雛形。相較于歐盟CBAM，CCA呈現(xiàn)了另一種“征稅”形式。

 

　　美國(guó)CCA的征稅邏輯是，以美國(guó)產(chǎn)品的平均碳排放水平為基準(zhǔn)，對(duì)碳排放水平高于基準(zhǔn)的進(jìn)口產(chǎn)品和本國(guó)產(chǎn)品征收碳稅。

 

　　在征收時(shí)間上，從2024年開(kāi)始，對(duì)碳排放水平高于基準(zhǔn)線值的部分征收55美元/噸的碳稅。之后每年在上年碳稅價(jià)格上按照通貨膨脹率疊加5%進(jìn)行上浮。

 

　　在征收范圍上，2024年和2025年CCA征收的范圍將覆蓋21個(gè)行業(yè)的產(chǎn)品。從2026年開(kāi)始，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的征稅范圍將進(jìn)一步延伸至下游制成品，如進(jìn)口產(chǎn)品含有500磅以上CCA納管產(chǎn)品也將征稅。到2028年，這一標(biāo)準(zhǔn)將收緊至100磅。

 

　　在進(jìn)口產(chǎn)品碳排放水平核定層面，如果進(jìn)口商品原產(chǎn)國(guó)具備透明的、可核驗(yàn)的且可信的碳排放信息，且該國(guó)是“透明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體(transparent market economy)”的話，美國(guó)將承認(rèn)該產(chǎn)品的碳排放信息。否則，將采用原產(chǎn)國(guó)行業(yè)產(chǎn)品的平均碳排放強(qiáng)度。如果原產(chǎn)國(guó)的排放數(shù)據(jù)不可靠或無(wú)法驗(yàn)證，則采用該國(guó)整體碳排放強(qiáng)度。

 

　　從整體上看，美國(guó)CCA提案還處于初級(jí)階段，離形成正式文本還有一段距離，也存在部分監(jiān)管漏洞和不明確的地方，例如：如何定義“透明經(jīng)濟(jì)體”、是否豁免已經(jīng)在出口國(guó)進(jìn)行碳排放履約的產(chǎn)品等。但該法案能側(cè)面反映美國(guó)在建立自己“碳關(guān)稅”制度上的設(shè)計(jì)思路和機(jī)制雛形。

 

　　從目前的版本看，美版“碳關(guān)稅”相較于歐盟CBAM實(shí)現(xiàn)了與碳市場(chǎng)的脫鉤，這與美國(guó)尚未建立全國(guó)碳市場(chǎng)的國(guó)情有關(guān)。盡管美國(guó)CCA與歐盟CBAM征收機(jī)制不同，且雙方理論上難以形成互相豁免，但美國(guó)緊跟歐盟制定“碳關(guān)稅”政策，一方面展示出對(duì)傳統(tǒng)盟友歐盟氣候政策的支持，并表達(dá)對(duì)于“碳關(guān)稅”的開(kāi)放態(tài)度，另一方面也看到了實(shí)施“碳關(guān)稅”對(duì)于保護(hù)和發(fā)展本國(guó)制造業(yè)的積極作用。

 

　　氣候俱樂(lè)部：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的合縱連橫

 

　　在氣候問(wèn)題日益成為全球治理議程核心的當(dāng)下，各國(guó)更加意識(shí)到氣候話語(yǔ)權(quán)的重要性，而發(fā)達(dá)國(guó)家似乎更加有意結(jié)成氣候聯(lián)盟，主導(dǎo)全球氣候治理話語(yǔ)權(quán)。在CBAM協(xié)議簽署的前一天，七國(guó)集團(tuán)正式宣布“氣候俱樂(lè)部”成立。氣候俱樂(lè)部將重點(diǎn)關(guān)注工業(yè)部門(mén)的減排，以加速推進(jìn)工業(yè)部門(mén)綠色升級(jí)，并將促進(jìn)各國(guó)建立更具雄心且更透明的氣候政策，尤其在碳排放的核算和報(bào)告機(jī)制方面，將強(qiáng)化合作，在國(guó)際層面打擊碳泄漏。

 

　　近期，歐美有意成立“鋼鐵俱樂(lè)部”。2022年10月31日，美國(guó)和歐盟同意結(jié)束鋼鐵和鋁的貿(mào)易爭(zhēng)端，以恢復(fù)鋼鐵和鋁產(chǎn)品貿(mào)易正常化，并計(jì)劃在未來(lái)兩年內(nèi)制定一系列促進(jìn)鋼鐵和鋁行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的政策，確保進(jìn)口的高碳鋼和鋁產(chǎn)品無(wú)法規(guī)避這些政策。

 

　　盡管G7氣候俱樂(lè)部才邁出一小步，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制還未正式建立，“鋼鐵俱樂(lè)部”也還處在概念階段，但可以明確的是：在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則與應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)則越來(lái)越交織的背景下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體有意建立“氣候聯(lián)盟”，在內(nèi)部建立一套包括碳關(guān)稅在內(nèi)的，互認(rèn)的應(yīng)對(duì)氣候變化新機(jī)制，并試圖利用其在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易領(lǐng)域的影響力將機(jī)制和配套的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到全球范圍。

 

　　小結(jié)：國(guó)際氣候博弈新動(dòng)態(tài)

 

　　應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題需要國(guó)際合作，但迄今為止應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題與國(guó)家發(fā)展權(quán)問(wèn)題之間的強(qiáng)對(duì)立關(guān)系并未從根本上得到緩解，致使國(guó)際氣候談判進(jìn)展緩慢。應(yīng)對(duì)氣候變化是應(yīng)基于“現(xiàn)實(shí)與后果”還是要尊重“道義與公平”，一直是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家氣候談判過(guò)程中博弈的重點(diǎn)。近年來(lái)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候問(wèn)題方面上發(fā)生了細(xì)微的變化，體現(xiàn)在：

 

　　內(nèi)部更“團(tuán)結(jié)”。在行動(dòng)方式上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體醞釀成立各種內(nèi)部氣候合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部團(tuán)結(jié)一致，減少分歧，進(jìn)一步牢牢控制氣候政策、標(biāo)準(zhǔn)、科技等方面的話語(yǔ)權(quán)。

 

　　創(chuàng)新“游戲規(guī)則”。以促進(jìn)減排為由，利用自身經(jīng)貿(mào)優(yōu)勢(shì)地位和氣候保護(hù)的“道義制高點(diǎn)”，主導(dǎo)國(guó)際氣候政策的制定，通過(guò)設(shè)置各種類似“碳關(guān)稅”的貿(mào)易機(jī)制，制造綠色壁壘。

 

　　氣候援助“畫(huà)餅充饑”。歐盟的CBAM、美國(guó)的CCA都設(shè)置了幫助最不發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施綠色發(fā)展的條款，也表示有意對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施豁免，以便爭(zhēng)取其支持。

 

　　在國(guó)際氣候博弈加劇的當(dāng)下，國(guó)際氣候合作將面臨諸多挑戰(zhàn)：

 

　　發(fā)展中國(guó)家發(fā)展權(quán)力受到擠壓。歐美碳關(guān)稅不排除有繞開(kāi)WTO強(qiáng)行征收的可能，將對(duì)現(xiàn)有貿(mào)易秩序帶來(lái)沖擊。假若其他國(guó)家對(duì)歐美碳關(guān)稅采取相應(yīng)的反制措施，將對(duì)全球貿(mào)易自由化帶來(lái)進(jìn)一步嚴(yán)重沖擊，全球貿(mào)易秩序?qū)⒚媾R崩潰。

 

　　全球氣候?qū)⒓铀賽夯Ｌ缄P(guān)稅制造的貿(mào)易壁壘將弱化發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，影響出口。隨著出口減弱，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩帶來(lái)的失業(yè)、貧困、政府財(cái)政收入降低、外匯失衡等問(wèn)題都將成為政府優(yōu)先于氣候問(wèn)題亟待解決的事項(xiàng)，導(dǎo)致全球氣候加速惡化。

 

　　發(fā)達(dá)國(guó)家將承受高物價(jià)。碳關(guān)稅的實(shí)施將會(huì)使一部分制造業(yè)回流，從而導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體居民不得不承受高物價(jià)。

 

　　我國(guó)的應(yīng)對(duì)思考

 

　　(一)關(guān)注“透明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”概念

 

　　在美國(guó)肆意破壞國(guó)際規(guī)則，推行單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義的背景下，美國(guó)CCA中提及的“透明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”概念尤其值得注意。根據(jù)CCA規(guī)定，一旦被定義為非透明經(jīng)濟(jì)體，其出口美國(guó)的產(chǎn)品將按該國(guó)整體碳排放強(qiáng)度征稅，而我國(guó)碳排放強(qiáng)度約為美國(guó)的3倍，一旦美國(guó)濫用自由裁量權(quán)，將我國(guó)列為非透明經(jīng)濟(jì)體，將其友岸制造國(guó)家列為透明經(jīng)濟(jì)體甚至豁免國(guó)家，將進(jìn)一步打壓我國(guó)出口型企業(yè)的生存空間。

 

　　我國(guó)正處于要素和投資驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)變革中，成本優(yōu)勢(shì)依然我國(guó)出口產(chǎn)品的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一，歐美碳關(guān)稅將使我國(guó)出口型企業(yè)面臨更大的轉(zhuǎn)型壓力。同時(shí)，我國(guó)不具備像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅的基礎(chǔ)。我國(guó)進(jìn)口的商品主要集中于高端制造業(yè)產(chǎn)品和基礎(chǔ)原材料產(chǎn)品，暫不具有國(guó)產(chǎn)替代性。此外，我國(guó)出口結(jié)構(gòu)中，外商投資企業(yè)出口金額占比高，存在產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　(二)強(qiáng)化與歐盟的談判與合作

 

　　從國(guó)際關(guān)系的視角來(lái)看，相較于美國(guó)用冷戰(zhàn)思維處理中美關(guān)系，歐盟基于其自身戰(zhàn)略自主的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，保持與我國(guó)常態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系，中歐就共同談判制定國(guó)際氣候標(biāo)準(zhǔn)、方式方法的對(duì)話空間遠(yuǎn)大于中美。

 

　　從征收目的來(lái)看，歐盟CBAM的核心訴求是通過(guò)為碳排放定價(jià)，以價(jià)格手段倒逼各國(guó)采取更有力的減排措施。在征收方式方法上歐盟CBAM基于一套較為合理的碳排放核算、履約和交易機(jī)制設(shè)立，較美國(guó)CCA更加透明，且出口產(chǎn)品在生產(chǎn)地碳履約的成本可以進(jìn)行抵扣。而美版碳關(guān)稅完全有可能淪為美國(guó)打壓發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的工具。

 

　　從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，越來(lái)越多的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正在制定各自碳關(guān)稅制度，而發(fā)展中國(guó)家反制措施有限。

 

　　從發(fā)展規(guī)劃來(lái)看，我國(guó)將堅(jiān)定不移的推行綠色發(fā)展，無(wú)論是綠色基礎(chǔ)設(shè)施方面，還是制度框架層面都在加速形成產(chǎn)業(yè)低碳化和低碳產(chǎn)業(yè)化的沃土，更有利于服務(wù)企業(yè)建立綠色產(chǎn)業(yè)鏈，打造綠色競(jìng)爭(zhēng)力。

 

　　綜上而言，如果發(fā)達(dá)國(guó)家征收碳關(guān)稅難以避免，基于兩權(quán)相害取其輕的原則，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化與歐盟的談判和合作，一方面基于歐盟CBAM的核心框架推動(dòng)全球制定統(tǒng)一的、透明的碳關(guān)稅機(jī)制；另一方面從歐盟CBAM的核心訴求出發(fā)，聯(lián)合發(fā)展中國(guó)家與歐盟開(kāi)展談判，商討兼顧共同但有區(qū)別的原則，推動(dòng)制定更加合理的豁免和抵消機(jī)制。

 

　　(三)高質(zhì)量共建“一帶一路”

 

　　黨的二十大報(bào)告指出，“積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理”。展望未來(lái)，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，進(jìn)一步發(fā)揮發(fā)展中大國(guó)的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)“一帶一路”國(guó)家在綠色發(fā)展領(lǐng)域的合作，擴(kuò)大發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際氣候乃至經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。在外交上，站在發(fā)展中國(guó)家的立場(chǎng)出發(fā)，在“一帶一路”倡議的框架下，合作共建氣候?qū)υ?a target='_blank'>平臺(tái)，團(tuán)結(jié)發(fā)展中國(guó)家，形成合力應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的綠色壁壘。在政策和標(biāo)準(zhǔn)制定上，積極參與國(guó)際綠色標(biāo)準(zhǔn)制定，以公平公正的原則，使政策、標(biāo)準(zhǔn)與各國(guó)發(fā)展節(jié)奏相適應(yīng)。在技術(shù)和金融支持方面，分享中國(guó)綠色發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為發(fā)展中國(guó)家提供力所能及的資金、技術(shù)支持，鼓勵(lì)企業(yè)赴境外設(shè)立聚焦綠色低碳領(lǐng)域的股權(quán)投資基金，幫助提高環(huán)境治理能力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，加速產(chǎn)業(yè)鏈在“一帶一路”國(guó)家中的布局，為發(fā)展中國(guó)家提供可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目資源，支持“一帶一路”國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)一體化，形成經(jīng)濟(jì)向心力。

 

　　(四)加快國(guó)內(nèi)綠色轉(zhuǎn)型

 

　　綠色發(fā)展是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求，也是我國(guó)應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家綠色壁壘的最優(yōu)解。一方面我國(guó)需進(jìn)一步加大綠色能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)大型風(fēng)電光伏基地和管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加綠色低碳能源的供給，在不增加額外用能成本的情況下，降低企業(yè)用能過(guò)程中的碳排放，吸引對(duì)低碳能源有需求的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至我國(guó)。另一方面應(yīng)加快綠色低碳科技創(chuàng)新，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)布局和科技攻關(guān)，圍繞能源、工業(yè)、建筑交通、碳匯等領(lǐng)域加快先進(jìn)綠色低碳技術(shù)研發(fā)。