解決兩個(gè)關(guān)鍵問題

 

雖然CCER市場前景廣闊，但CCER市場重啟前需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問題，項(xiàng)目的額外性和數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

 

《辦法》將國家核證自愿減排量（CCER）定義為“對我國境內(nèi)可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項(xiàng)目的溫室氣體減排效果進(jìn)行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中登記的溫室氣體減排量。”

 

根據(jù)相關(guān)資料顯示，2013～2017年國家發(fā)展改革委公示的CCER審定項(xiàng)目共2871個(gè)，備案項(xiàng)目861個(gè)，減排量簽發(fā)項(xiàng)目254個(gè)（共5000多萬噸）。在254個(gè)已簽發(fā)項(xiàng)目中，光伏項(xiàng)目48個(gè)，風(fēng)電項(xiàng)目91個(gè)，水電項(xiàng)目32個(gè)；在861個(gè)備案項(xiàng)目中，光伏項(xiàng)目159個(gè)，風(fēng)電項(xiàng)目328個(gè)，水電項(xiàng)目83個(gè)。

 

可見，無論是簽發(fā)項(xiàng)目還是備案項(xiàng)目，可再生能源項(xiàng)目的占比均接近七成。但這些可再生能源項(xiàng)目真的符合CCER的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)嗎？或者說，今后可再生能源項(xiàng)目是否還能開發(fā)CCER？

 

跟CDM項(xiàng)目要滿足額外性標(biāo)準(zhǔn)一樣，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》中，對CCER項(xiàng)目提出了明確的額外性要求。要認(rèn)定某種項(xiàng)目活動(dòng)所產(chǎn)生的減排量相對于基準(zhǔn)線是額外的，就要求這種項(xiàng)目活動(dòng)在沒有外來的支持下，存在如財(cái)務(wù)、技術(shù)、融資、風(fēng)險(xiǎn)和人才方面的競爭劣勢或障礙因素，靠自身?xiàng)l件難以實(shí)現(xiàn)，因而這一項(xiàng)目的減排量在沒有CCER時(shí)難以產(chǎn)生。反之，如果某項(xiàng)目活動(dòng)在沒有CCER的情況下能夠正常商業(yè)運(yùn)行，那么它自己就成為基準(zhǔn)線的組成部分，相對這一基準(zhǔn)線無減排量可言，也就無減排量的額外性可言。

 

從上述分析來看，雖然可再生能源發(fā)電項(xiàng)目相比于其替代的化石能源發(fā)電來說，確實(shí)可以減少碳排放，但在無CCER機(jī)制支持的情況下，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目根本不缺乏投資者，可見絕大多數(shù)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不符合CCER的額外性標(biāo)準(zhǔn)。對當(dāng)前可再生能源發(fā)電項(xiàng)目來說，集中式光伏發(fā)電項(xiàng)目和陸上風(fēng)電項(xiàng)目已能實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，水電更是比煤電有充足的價(jià)格優(yōu)勢，不需要額外的資金支持；對歷史項(xiàng)目和生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目而言，有可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼，相關(guān)項(xiàng)目在無CCER支持下仍有大量投資者踴躍競爭；此外，消費(fèi)電量中非水可再生能源配額制、綠色電力證書以及新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制等政策都對鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展起到了作用。筆者以為，CCER市場重啟時(shí)將目前常規(guī)的可再生能源項(xiàng)目排除在外更符合實(shí)際，可以參考澳大利亞針對可再生能源另行建立一套機(jī)制。

 

在單純自愿減排市場時(shí)，放松項(xiàng)目的額外性標(biāo)準(zhǔn)要求仍可以起到促進(jìn)減排項(xiàng)目開發(fā)的作用；在CCER可以用作抵消碳排放配額清繳時(shí)，如果CCER是相關(guān)主體本身就已經(jīng)會(huì)實(shí)施的減排行為所產(chǎn)生的，用此來抵消法定的強(qiáng)制配額，其作用是弱化碳排放配額制度的約束，反而產(chǎn)生更多的碳排放。

 

可見，在國家發(fā)展改革委主管CCER項(xiàng)目時(shí)，相關(guān)評審標(biāo)準(zhǔn)可能比較寬松，因此在CCER市場重啟時(shí)需要重新對之前注冊的項(xiàng)目進(jìn)行額外性評估，以確保CCER市場開發(fā)真正起到減少溫室氣體排放的目的。隨著越來越多的行業(yè)納入強(qiáng)制碳減排，在額外性標(biāo)準(zhǔn)的約束下，可開發(fā)的CCER項(xiàng)目也會(huì)越來越少；如果沒有充足的量，構(gòu)建CCER市場的經(jīng)濟(jì)性和必要性值得再探討。

 

此外，數(shù)據(jù)的真實(shí)性也是對CCER市場的考驗(yàn)。在全國碳市場啟動(dòng)后，碳數(shù)據(jù)造假問題對碳市場的聲譽(yù)和發(fā)展造成了不利影響。企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是全國碳排放管理以及碳市場健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)市場信用信心和國家政策公信力的底線和生命線。

 

就發(fā)電行業(yè)而言，為提高相關(guān)碳排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性，生態(tài)環(huán)境部開展了大量工作，最近更新了《企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告指南 發(fā)電設(shè)施》《企業(yè)溫室氣體排放核查技術(shù)指南 發(fā)電設(shè)施》。在碳排放權(quán)市場中CCER可用于抵消碳排放配額，因此CCER數(shù)據(jù)需要滿足同等質(zhì)量要求。由于CCER涉及的項(xiàng)目類型較多，為達(dá)到嚴(yán)格質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)方法學(xué)和配套制度均需要重新制定。與此同時(shí)，如何選取和管理項(xiàng)目審定、減排量核定中介機(jī)構(gòu)也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

 

為保證全國碳市場行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須重視CCER項(xiàng)目額外性及數(shù)據(jù)真實(shí)性兩大問題，穩(wěn)健推進(jìn)CCER市場建設(shè)。

 

（作者系浙江省法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長、浙江京衡律師事務(wù)所高級合伙人）