其他輔助性懲罰措施的法律屬性問題
其他輔助性懲罰措施是指除了在我國《行政處罰法》中規(guī)定的幾種法定懲罰方式以外,促進懲罰實施有效性的具體細(xì)則。在《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》征求意見稿中較之前的送審稿刪去了加罰條款,也即“對過期后拒不繳納罰款的控排企業(yè)每天按照罰款數(shù)額的3%加罰”,但與此同時,增設(shè)了信用懲戒的處罰措施。加罰作為一種非直接的強制執(zhí)行促進方法,是不列為行政處罰的主要類型的③,防止控排企業(yè)對行政處罰的結(jié)果仍然怠于遵守、拒絕履行等風(fēng)險發(fā)生,起到促進處罰執(zhí)行效果的作用。加罰程序條款也是在行政處罰以后觸發(fā),在履行處罰規(guī)定期限以后,行政機關(guān)可以對控排企業(yè)施以加罰措施,以此促使控排企業(yè)遵守處罰決定[18]。在我國《環(huán)境保護法》的約束之下,違法排放廢氣且不按規(guī)定期限繳納罰款的企業(yè)屢見不鮮,在之前開展“
排污權(quán)交易”時該問題就較為嚴(yán)重。因此,如果對控排企業(yè)不加以約束,有可能會產(chǎn)生懲罰力度不足,處罰效果不佳的弊端。雖然,2017年修訂的《行政處罰法》在第五十一條中規(guī)定了不履行行政處罰可以選擇采取的措施,其中也包括了加罰規(guī)則,但在適用問題上《碳排放權(quán)交易管理條例》應(yīng)當(dāng)明確其具體程序規(guī)則。
征求意見稿中增設(shè)信用懲戒方式是極為重要的輔助性懲罰措施。在送審稿的修訂中,很多學(xué)者就提出應(yīng)當(dāng)通過取消獎勵等方式對不履約的企業(yè)進行道德譴責(zé)和輔助懲罰[19]。不過,從目前的條文上看只停留在“懲戒”,而尚未提及“激勵”。從碳排放權(quán)交易執(zhí)法的聯(lián)合策略上看,對控排企業(yè)開展的碳排放量核查、監(jiān)測對高碳排放的企業(yè)來說(例如電力企業(yè))其法律規(guī)制效果明顯,但對于處罰強度控制效果并不明顯。也就是說,如果高碳排放企業(yè)選擇違法,那么對其罰款多少、是否對其進行信用懲戒均不奏效。相反,如果采用激勵的措施,從反向信用懲戒的方式入手,將獎勵和威懾并重,這種組合方式反而要優(yōu)于只是一味的信用懲戒。
碳排放權(quán)交易涉及較多的行業(yè)為能源、電力、化工等。那么,《碳排放權(quán)交易管理條例》的出臺也和我國《電力法》、《能源法》密切相關(guān)。但現(xiàn)階段針對罰則設(shè)計中各行業(yè)政法規(guī)的獨立性較強,導(dǎo)致法與法之間的協(xié)同性較差,例如在電力行業(yè)中,偽造碳排放數(shù)據(jù)的同時也會對用電計量數(shù)據(jù)進行偽造,就會出現(xiàn)雙罰、多罰等現(xiàn)象[20]。因此,在考慮其他法律法規(guī)與《碳排放權(quán)交易管理條例》有關(guān)罰則設(shè)計的銜接問題后,如何制定聯(lián)動的懲罰輔助措施也是亟待解決的問題。
四、我國碳排放權(quán)交易罰則完善與履約風(fēng)險規(guī)制路徑
由于我國統(tǒng)一碳市場時間只有一年多,目前納入全國碳排放權(quán)交易的行業(yè)只有電力行業(yè),因此,有關(guān)碳排放權(quán)交易行政法規(guī)的制定還亟待完善。處罰規(guī)則是控排企業(yè)履約風(fēng)險預(yù)防的基礎(chǔ),同時也是保障整個碳市場秩序和效率的法定標(biāo)準(zhǔn)。因此,基于現(xiàn)階段我國《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》在罰則條文方面的癥結(jié),提出處罰規(guī)則制定的補強建議,進而試圖找出規(guī)制我國控排企業(yè)履約風(fēng)險的基本路徑。
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