在國際法層面，氣候變化是一種“人類共同關(guān)切”，然而各國在應對這一關(guān)切時，至少出現(xiàn)了三種不同的路徑。歐洲國家傾向于將其理解為環(huán)境問題，美國傾向于從經(jīng)濟角度來看待它，許多發(fā)展中國家則將氣候政治理解為“更大的歷史和經(jīng)濟不公正模式的一部分”。中國的氣候治理依賴于一種發(fā)展主義路徑。它把制定和實施氣候政策的權(quán)力交給了管理工業(yè)事務的政府部門，并允許它們通過使用宏觀經(jīng)濟措施來實現(xiàn)氣候目標，以改變產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)。

 

首先，這種路徑在我國與氣候變化相關(guān)的法律框架中得到體現(xiàn)：迄今為止，適用的規(guī)范主要涉及工業(yè)部門，分散在《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《可再生能源法》《電力法》《清潔生產(chǎn)促進法》《大氣污染防治法》中。這些法律確定了規(guī)范性框架，在此框架內(nèi)可以開展各種減緩措施，并在很大程度上決定我國氣候政策的范圍。

 

其次，從歷史角度看，我國的氣候政策一直由宏觀經(jīng)濟部門主導。在中國氣候治理的初期，相關(guān)問題確實屬于國務院國家環(huán)境保護委員會的范疇。然而，從1988年到1998年，同時也是國家科學技術(shù)委員會主席的宋健主持著國家環(huán)境保護委員會。1989年3月17日，國家氣象局副局長駱繼賓提交了第一份與氣候變化有關(guān)的報告，該報告廣泛匯報了全球變暖的科學證據(jù)、其后果和影響、溫室氣體和臭氧層、國際關(guān)切、IPCC的形成以及一些政策建議。11個月后，國家氣候變化協(xié)調(diào)小組成立，以協(xié)調(diào)不同部委的行動。其中，負責準備召開國際氣候會議的第四工作組由外交部、科技委、能源部、交通部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、國家氣象局、環(huán)境保護局和國家海洋局的工作人員組成。可見，政府此時已經(jīng)意識到氣候治理不只是一個科學問題，更是一個政治問題，需要在管理工業(yè)部門的各部委之間進行協(xié)調(diào)。1998年的國務院機構(gòu)改革中，國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組取代了國家氣候變化協(xié)調(diào)小組，上級管理部門也變成了國家發(fā)改委的前身國家發(fā)展計劃委員會（計委）。2003年的機構(gòu)改革把計委改為國家發(fā)改委，并授權(quán)由其領(lǐng)導的國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組協(xié)調(diào)15個部委的行動。2007年，國務院成立了國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組，由總理兼任組長，小組辦公室設(shè)在國家發(fā)改委。次年，應對氣候變化司在國家發(fā)改委成立。雖然國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組和應對氣候變化司自2018年起轉(zhuǎn)由生態(tài)環(huán)境部管理，但國家發(fā)改委的影響力將繼續(xù)存在，因為氣候變化作為一個需要包括交通、農(nóng)業(yè)、財政、住建、工信等各部門協(xié)力的領(lǐng)域，發(fā)改委的宏觀調(diào)控政策可以發(fā)揮較為明顯的協(xié)同作用。

 

理解氣候治理的發(fā)展路徑對于我國氣候變化訴訟的展開有著重要的意義。

 

首先，這種路徑的特點決定氣候問題是一個宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)問題。防止大氣污染可以有助于減少溫室氣體的排放，但無法把溫室氣體解釋為污染物。《大氣污染防治法》第2條第2款授權(quán)政權(quán)加強“對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治……對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”的機制。該條款的字面解釋表明，法律把空氣污染物和溫室氣體當作兩個不同的領(lǐng)域，適用于前者的規(guī)范并不必然能用來規(guī)制后者。同樣，就算有朝一日復數(shù)意義的“環(huán)境權(quán)”進入了我國法律體系，恐怕“享有穩(wěn)定氣候”也無法成為其中的子項。在此意義上，不但在國際環(huán)境法學界討論熱烈的“權(quán)利轉(zhuǎn)向”不會在我國出現(xiàn)，而且以氣候變化侵權(quán)作為抓手的訴訟也很難成立。

 

其次，發(fā)展路徑還意味著氣候變化政策會大量以不具備法律約束力的宏觀調(diào)控政策的形式如規(guī)劃、路線圖、行動方案等面世。只需要對我國的氣候變化政策做一個概覽就可以看到，雖然行政機關(guān)和各級人大在氣候治理方面有權(quán)制定各種具有法律約束力的規(guī)范，但真正有約束力的規(guī)范少之又少，僅有山西和寧夏制定了地方性法規(guī)。如果說地方立法缺位尚屬有情可原，行政規(guī)范的缺位則更能說明問題。《立法法》第65條規(guī)定國務院可以就《憲法》第89條所列舉的事項制定行政法規(guī)，《憲法》第89條第6款則規(guī)定國務院行使“領(lǐng)導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”的職權(quán)，所以國務院完全可以通過行政法規(guī)規(guī)制氣候變化應對。相比之下，各種沒有規(guī)范強制力的政策比比皆是，從《國家氣候變化綱要》《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》，一直到“十二五”計劃、“十三五”計劃配套的各種溫控和節(jié)能工作方案。只要發(fā)展路徑延續(xù)，這種“通過計劃治理”的現(xiàn)象就會持續(xù)存在，我國氣候變化訴訟的一個重要挑戰(zhàn)也將表現(xiàn)為如何適用這些氣候政策。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m